养老机构公建民营发展、问题及规制摘要：公建民营是公办养老机构改革的主要方式。在养老机构公建民营改革的推进过程中，出现了目标性偏离、功能性质不明、风险预判及防范不足、权益保护措施欠缺、国有资产安全存在隐患等问题。可以运用产权制度改革以及基于产权的委托―代理理论来解释养老机构公建民营问题和实际操作。同时，应加强规制，引导非营利法人机构承接运营，明确公建民营后机构的公益属性和职能、风险防范措施、设施使用费的计算和收益属性以及国有资产管理办法等，以保障各方权益，实现公办养老机构的改革预期。关键词：养老机构；公建民营；产权；委托代理；规制中图分类号：C913.6文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）05-0071-06当前，我国正在深化推进公办养老机构改革，其中公建民营被认为是较为有效的方式。在公办养老机构改革推进过程中，一些实际问题逐渐浮出水面，引发社会疑虑。因此，有必要从理论上进行研究并在实践中切实加强规制。一、养老机构公建民营的发展及其现实背景养老机构公建民营是指政府将其投资建设的养老机构，包括民政部门直属的社会福利机构和乡镇（街道）政府下属的农村敬老院，通过招投标方式，委托给社会主体运营管理，以切实提高绩效的做法。类似的提法还有“公办民营”，它指的是“在盘活存量领域对已经办起来的公办养老机构进行改制改革”，这与“发展增量领域”的公建民营有所不同。①但无论是“公办民营”还是“公建民营”，二者的相同之处都是引入社会力量运营管理公办机构，政策取向一致。因此，可用“公建民营”进行统指。作为公办养老机构改革的一种主要方式，公建民营始于20世纪80年代的承包制。其最初的动机是提高效率，由机构实行内部员工承包制，奖勤罚懒，打破“大锅饭”②。其后，有个别地方将农村敬老院承包给外来人员，出现了养老机构公建民营的雏形。2000年，国务院办公厅印发民政部等11个部门制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号）后，各地大力推进社会福利社会化，开始推动公办机构社会化。2002年4月，湖北省枝江市社会福利院率先在全国启动实施“一院两制”改革；2003年5月，该市社会福利院推出整体租赁经营，实施公建民营。在地方实践的基础上，2013年国务院在《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）中，把公办民营列为公办养老机构改制的主要方式。民政部随后下发了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（民函〔2013〕369号），对此提出了明确要求。此后，各地加大工作力度，公建民营无论数量还是规模，都有了明显变化。据不完全统计，到2015年上半年，全国实行公建民营的养老机构已有120余家③，涉及床位5万多张，主要分布在北京、浙江、上海、河北、江苏、福建、湖北、湖南、安徽等地区，东北仅吉林省1例，西部省份没有案例；机构成立时间主要集中在2010年后，占调查总数的70%；在运营方式上，机构前期大多采取直接委托的方式，近年来多按国家招投标的有关规定，公开由专家组从应标单位中择优确定。实施公建民营后，养老机构在床位利用率、专业护理人员配比、护理质量提高等方面均有明显改善，社会各方总体上给予较为正面的评价。养老机构公建民营近年来得到大力推进，有其重要的现实背景。1.公办养老机构不断深化改革的需要我国的社会养老源于公办养老机构。至今，公办机构床位已占到全国机构床位总量的60%以上。④但一直以来，公办养老机构被认为效率不高，服务质量欠佳。其中，床位空置率高是其突出表现，一直保持在40%以上，2013年达到48%⑤。对此，政府按照事业单位改革的总体部署，加大改革力度，强力推进社会福利社会化，在管理体制、决策机制、人事管理、分配和奖惩等方面采取了许多措施，也取得了一定成效，但总体上效果并不明显。可以说，对公办机构存在的这些问题，现有体制框架内的改革已难以奏效，需要另辟蹊径，建立新的经营管理机制，公建民营改革恰逢其时。2.引导鼓励社会力量进入养老服务领域的需要社会力量进入养老服务领域，直办直营养老机构是其主要方式。政府的支持主要体现在财政补助、税收减免、土地保障等方面。但相对于养...