2013年机构改革的逻辑和未来预期毛寿龙（中国人民大学公共管理学院）摘要：2013年国家机构改革方案，其内在逻辑是：在小幅度调整机构的基础上，进行职能转变的改革，然后再推进机构改革。而未来改革的空间将由两条线索决定：一是组织精简，二是职能转变。今后改革的余地主要是三个方面：一是国有企业改革，需要取消行政级别；二是事业单位改革，也要取消行政级别；三是政府自身的改革。从宏观上看，合并逻辑是机构改革的主要逻辑，拆分的逻辑也有。前者是：历史的逻辑，比较的逻辑，国务院决策层合理规模的逻辑后者是：一个项目设一个机构去运作是比较有效的；政府要把个人、市场和社会能够做的事情，把政府不适宜做的事情，拆分出政府；即使适合政府做的事情，也要尽可能拆分到适当的层次，越靠近一线越好，最好落实在实体性的一级，即直接面向服务和管理对象的这一级。关键词：机构改革；大部制；职能转变；治道变革中图分类号：D630.1文献标志码：A文章编号：1005-460X（2013）03-0008-05一、本次机构改革的内在逻辑2013年国家机构改革，正部级机构减少了4个，组成部门减少了2个，国务院组成部门降低为25个［1］。从整体格局来说，与预期的理想模式还有一定差距。这说明，这次机构改革，还只能算是一个微调。之所以说这次机构改革采取的是微调策略，而不是2012年网上流传的大幅度精简机构，缘于对当前形势的基本判断：目前的机构状况基本适应当前经济社会发展的需要［2］。当前市场经济初具规模，政府越位和缺位同时存在，宏观调控任务很艰巨，公共服务和社会管理任务也很艰巨。在这种情况下，政府机构改革不适合大幅度变动，否则影响工作，影响经济和社会稳定。在小幅度调整机构的基础上，进行职能转变的改革，然后再推进机构改革。不过，此次机构改革，也是一个机会。因为职能转变的改革，有些可以通过职能改革的努力实现，有些则是需要通过机构改革才能成功，这些职能和机构的存在密不可分，只要有机构存在，职能转变就很困难。比如铁道部的改革，2012年，其检察职能已经悉数转交给地方检察院了，这不需要撤销铁道部，但是如果铁道部一直存在，铁道部内政企分开的改革，就很难进行。此次机构改革，把铁道部一分为三，拟定铁路发展规划和政策的行政职能划入交通运输部；一般行政管理职责归为新组建的国家铁路局，也由交通运输部管理；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。这样，从机构上实现了政企分开，同时把铁路公共决策监督职能与执行及一般行政管理职能分开。显然，这样改革，有利于促进铁路交通服务作为市场物品的性质，可以更好地根据市场的需要来运作。而铁路的公共管理职能，也可以有更好的组织机制根据国家行政部门的方式来运作。民航、公路和铁路，规划职能一体化了，这样有助于三种交通方式更好地衔接。通过部管局的形式，可以照顾三种交通工具的不同属性。不过，铁路只有一个公司，人们对其期待有很多公共服务的性质，但又有那么多债务，今后市场化的道路依然会是比较艰难的。组建国家卫生和计划生育委员会，撤销了卫生部及国家人口和计划生育委员会。这两个机构合并的基础是：计生委的职能在新的时期已经有了较大的改变，从原来的人口控制走向人口服务和生育控制。人口服务，其实是卫生部的职责。所以，计划生育委员会合并到卫生部，实际上是势所必然。不过，此次机构改革，不是保留卫生部撤销人口和计生委，而是合并两个机构，变成了卫生和计划生育委员会，这也体现了机构改革和职能转变的复杂关系。计生委的职能转变导致了自己被合并，但职能转变不彻底，计划生育国策未变，导致自己依然作为一个部委的一半而存在。坊间预计，计划生育国策也许会因此而变化，卫生和计划生育委员会，在不久的将来，也只有卫生部了。组建国家食品药品监督管理总局，合并了一些机构，升了一个级别。可以期待，作为非组成部门的正部级机构，其地位基本可以直接协调各部副部长，还有各省的分管副省长。因为在当前级别体系里，国务院组成部门部长要略逊于省委书记，但稍高于省长。国家总局作为正部级，稍逊于组成部门部长，和各省省长不相上下。如果作为一个副部级的国家局，...