推进重大水利管理制度落实对策研推进重大水利管理制度落实对策研究课题组*(水利部发展研究中心，北京100038)关键词:水利管理;管理制度;河道管理;项目审查;洪水影响评价中图分类号:TV－36文献标识码:B文章编号:1671-1408(2011)11-0001-04依法治水是加快水利改革发展的重要保障。目前，我国已形成以《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等为基础的水法规体系，确立了多项重大水利管理制度。这些制度对调整、引导和规范水事活动发挥了重要作用，有力促进了水利事业发展，有效保障了经济社会可持续发展。但是我们也注意到，部分重大水利管理制度存在着内容交叉重叠、体系不健全、权威性不高、落实不到位等突出问题，亟待研究解决。为此，选取具有代表性的河道管理范围内建设项目工程建设方案审查、水工程规划同意书及洪水影响评价三项制度，调查其落实情况，诊断问题，剖析原因，提出相关对策措施。向有关水行政主管部门申请办理规划同意书。其目的是规范在江河湖泊的开发中不遵守江河流域规划、无序开发水资源以及未经批准擅自进行水工程建设的活动，加强水工程建设的规划管理。其法律依据为《水法》第十九条、《防洪法》第十七条及《水工程建设规划同意书制度管理办法》(试行)。洪水影响评价制度该制度规定在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良影响的对策和措施，编制《洪水影响评价报告》，并按照有关规定报请有关部门审查批准。其目的是预防建设项目对防洪可能产生的不利影响，保障建设项目的防洪安全，促进经济社会全面、协调、可持续发展。其法律依据为《防洪法》第三十三条。1.3三项制度简介11.1河道管理范围内建设项目工程建设方案审查制度该制度规定在河道管理范围内新建、扩建、改建建设项目，工程建设方案应当符合国家规定的防洪标准和其他技术要求，其建设单位应当依照《防洪法》的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。其目的是加强确保江河防洪安全。其法律法规依据为《水法》第三十八条、《防洪法》第二十七条《河道管理条例》第十一条及《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》。制度的相关规定不断细化，交叉凸显2三项制度的法律法规基本相同，主要是《水法》、《防洪法》及《河道管理条例》。在各项制度制定出台过程中，有关规定不断调整细化，三项制度在适用范围、管理对象方面出现交叉重叠。适用范围河道管理范围内工程建设方案审查制度最初是依据《河道管理条例》(1988年)设立的重大制度，2.1水工程建设规划同意书制度该制度规定在江河、湖泊上新建、扩建以及改建并调整原有功能的水工程，应当符合流域综合规划和防洪规划，其建设单位应按照有关规定1.2收稿日期:2011-05-171水利发展研究2011·11其适用范围包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区。对于有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区，两岸堤防及护堤地;对于无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。《防洪法》中规定了两类管理范围，一类沿用河道管理范围名称，适用河道管理范围内工程建设方案审查制度和规划同意书制度;另一类统称为防洪区，包括洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区，适用洪水影响评价制度。其中洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区，蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。理论上，三项制度的适用范围都有明确的界定，但仍存在交叉重叠。一是洪泛区的范围与无堤防河道的管理范围存在交叉重叠，按目前已出台的相关规定，难以划清界限;二是在具体工作中存在交叉，如黄河滩区及淮河、海河的大量河道滩地，若以生产堤为界则属于蓄滞洪区，若以河流的大堤为界，则属于河道管理范围。三项制度适用范围，对于水利专业人员尚难分清，对于建设单位来说更是混淆难辨，影响制度落实。2.2管理对象河道管理范围内工程建设方案审查制度的管理对象在1988年施行的《河道管理条例》第十一条中给出了明确界定，包括修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工...