农民参与视角下城乡建设用地增减挂钩运作模式的构建摘要：城乡建设用地增减挂钩政策是国家破解土地制约城市化、工业化发展，促进新农村建设的重要举措。作为与该项政策利益关系最密切的农民理应有表达自己意见、保障自身利益的权利，然而现行的“挂钩”决策在很大程度上体现地方政府的利益，而农民的利益却被边缘化。采用规范研究方法，构建以政府带头、市场推动、农民决策、阳光操作为基本原则，以农民为主体、农民充分真实参与的“挂钩”政策的运作模式。关键词：农民参与；“挂钩”政策；模式构建：F293.2文献标识码：A：1004－0544(2011)11－0173－04近年来我国的城镇化已如离弦之箭飞奔向前，建设用地过快增长和18亿亩耕地保护红线的制约成为我国土地利用最突出的矛盾。面对人地关系紧张的局面，我国农村居民点土地并没有做到节约集约利用。“1997－2005年，我国乡村人口减少约9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷”。正真是在这种背景下，2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)正式提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，简称“挂钩”政策。城乡建设用地增减挂钩是指“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。一、农民参与“挂钩”政策的研究现状“挂钩”政策初衷是好的，方向也是可取的，其符合我国城市扩张、社会主义新农村建设、统筹城乡发展的特定需求。然而，地方政府在执行该政策过程中“跑了偏”，出现了诸如以获得建设用地指标为唯一目的、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、技术要求不达标以及资金链条断裂等问题，但该政策出现的最严重的问题是地方政府为“土地财政”而积极行动，违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地，即所谓“政府积极下海，农民被迫上楼”。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在接受采访时指出，“增减挂钩办法”在实际执行中存在的最突出问题，是“强迫农民进入新建的楼房，而不考虑农民的生活习惯，也不考虑他们的收入是不是能支撑起搬到楼里后的消费”。农民问题是三农问题的核心，在“挂钩”过程中农民却并不情愿，有些农民的极端行为已经威胁到农村社会的稳定。面对农民参与“挂钩”政策缺失的事实，我国学术界对该问题的研究并不充分。不管是在理论层面还是在实践层面，鲜有学者对农民参与“挂钩”政策这个问题进行关注，多数学者已经发现“挂钩”政策执行过程中并没有充分尊重农民意愿，并意识到该问题的重要性，也在完善“挂钩”政策的对策和建议中提出了要尊重农民意愿，但目前还没有学者研究如何实现农民的“挂钩”政策主体地位，如何在“挂钩”政策的制定、执行过程中实现农民的充分参与。不管是政府主导的“挂钩”模式，还是集体、市场主导的“挂钩”模式，都没有充分体现农民的政策主体地位以及地方政府与农民的良性互动关系，没能解决农民“被上楼”的问题。以已有的“挂钩”模式研究为基础，尝试从农民参与的视角构建政府支持与市场推动相结合的“挂钩”政策的运作模式，为城乡建设用地增减挂钩模式的完善提供理论依据和参考。二、农民参与“挂钩”政策缺失的原因分析“挂钩”政策演变成“被上楼”运动的本质在于我国政治体制的缺陷以及农民参与公共政策能力的缺失。“挂钩”政策运作模式是否代表农民的利益需求，有没有一个可供农民参与的决策机制并实现农民的充分、真实参与，最终决定着“挂钩”政策的合法性、合理性和实施的有效性。1，政府和农民之间的委托－代理关系委托－代理理论首先应用于企业的经营管理过程中，随着对该理论不断深入的研究，有研究成果显示委托－代理关系不仅存在于所有权与经营权分离的企业中，而且广泛存在于人类社会的其他领域。尤其在政治领域表现尤为明显。迈克尔，詹森和威廉，梅克林把委托－代理关系定义为一个人...