实瞒与2017-11-2722:23:02党政研%2017年6期戚学祥1摘要）面临日益严重的环境危机与频发的环境灾难，环境治理已成为全社会共同关注的重要议题。基于中央与地方关系的视和，屮央政府与地方政府在监管与执行、整体与局部、集权与分权等方面存在分歧。要破解这些困境，可以从推进央地关系法治化、政绩考核体系科学化、环境治理机制长效化等方面着手。（关键词）环境治理；屮央政府；地方政府（中图分类号）D63-31（文献标识码）A（文章编号）2095-8048-（2017）06-0115-07环境治理既是一个技术发展问题，也是一个经济民生问题，更是一个复杂的政治议题。近年來,雾霾、酸雨、水污染等环境事件愈演愈烈，影响着数亿人的健康和生存安全。对此，政府高度重视、舆论高度关注、公众高度担忧。然而在当前，全社会对环境治理的高度关注与生态环境的持续恶化构成一个鲜明的“悖论”。破解这一悖论，必须深层透视屮央与地方的关系，寻找坏境恶化的政治根源，才能实现环境善治。一、央地关系视野下我国环境治理的主要困境面临日益严重的环境危机与频发的环境灾难，环境治理己成为全社会共同关注的重耍议题。当前，我国实行在屮央政府统一领导下，地方政府为主体，社会各方广泛参与的环境治理模式。在单--制的制度框架内，中央政府牢牢掌握着宏观层面环境治理的话语須造、制度设计与政策制定等权力。地方政府承担着将屮央政府的环境话语、理念、制度、政策转化为具体环境效果的责任。受“委托一代理”关系中的信息不对称等影响，我国环境治理体制呈现出央地间利益分歧、权责不一、权力交错等现象，滋生出“上有政策，下有对策”“中央请客，地方买单”“只给政策不出钱”等问题，突出表现在监管与执行、整体与局部、集权与分权等方面。因而，央地关系为分析我国环境治理问题提供--种崭新的研究视角，而中央政府与地方政府的利益分歧、权责不一与权力交错是研究我国环境治理困境的逻辑起点。由此，进一步透视央地关系，寻找环境恶化的政治根源则构成本文的分析框架。具体而言，在监管与执行方面，屮央政府为满足公众坏境诉求，提升政权合法性，高位推动环境治理，但地方政府基于职位晋升、财政税收等考虑，消极应对环境治理；在整体与局部方而，中央政府的全域治理与环境整体性的耦合，促使中央政府在环境治理上的整体部署，地方政府由于属地化管理及环境的外部性，出现各地的碎片治理；在集权与分权方面，中央政府为加强环境治理宏观调控能力，在纵向条状权力链条上采取权力向上集中的行为，但地方政府在具体环境治理过程中要求更多、更灵活的治理权力，使得条块权力不协调（见表1）。表1环境治理困境屮的屮央政府与地方政府的行为对比治理困境屮央政府地方政府动机行为动机行为监管与执行公众诉求、政权合法性高位推动职位晋升、财政税收低效治理整体与局部全域治理、环境整体性整体部署属地化管理、环境外部性碎片治理集权与分权宏观调控权力集中环境执法、部门生存权力扩张(一)监管与执行的困境：中央政府的高位推动与地方政府的低效治理近年来，中央政府在法律体系、政绩考核、财政配套等方面采取一系列有效措施，以积极的姿态、高效的行动回应公众需求、履行政府职责、实现人民福祉。比如，2014年新修订的《屮华人民共和国环境保护法》更加明确可持续发展与环境保护理念，更加强调政府的监督管理责任，更加注重环境信息公开与公众参与，更加突出对坏境违法犯罪行为的打击力度。屮组部公布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》提出“要加强对政绩的综合分析，既注重考核显绩，更注重考核打基础、利长远的潜绩”。另外，中央政府通过纵向转移支付、污染治理投资等方式加强对地方政府环境治理的扶持力度,旨在培育和提升地方政府环境治理能力，正向激励地方政府的环境治理行为。数据显示，国家财政对环境治理投资总额逐年增加，从2008年4937.0亿元增长到2015年的8806.3亿元，总投资增长了3869.3亿元，增长幅度达到78.37%,(1)这为坏境治理提供了充足的经费支援。地方政府作为中央政府各项政策的执行者，是环境治理的实践主体，理应承担中央政府安排的环境治理任务，引导社会...