试论城乡居民养老保险法律制度的构建4200字摘要:关键词：1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革-的决定》，开始在我国建立企业职工基本养老保险制度。通过二十年的发展，已经覆盖城镇企业绝大部分职工。为做到养老保险制度的全覆盖，实现“保基木、广覆盖”的政策目标。自2（X）9年开始，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号），开始在我国农村建立针对农村居民的新农保制度；2011年，乂发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发［2011］18号），开始在我国城镇建立针对城镇居民的养老保险制度。上述指导意见的出台，弥补企业职工基木养老保险制度的不足，扩大养老保险制度的覆盖瓯，为建立覆盖全面的养老保险制度打下很好的基础。但另一方面，笔者在工作中也看到，国务院对农村居民和城镇居民（统称城乡居民）建立养老保险制度的指导意见还停留在较低的立法层次上，不能完全解决齐地具体政策规定不一、政出多门、地区分割管理的现状，城乡居民养老保险制度缺乏法律强制力，城乡居民养老保险与企业职T基木养老保险之间还缺乏衔接等问题，具体而言，我S农村养老保险制度血临的法律问题如下：一、我国农村养老保险立法滞后纵观国外的农民养老金计划，如美国、口本、徳国、法国等西方发达国家，一个颇为典型的事实就是立法先行，通过立法明确政府和参保农民双方的责、权、利，并予以强制实施，确保养老保障制度的持续、稳定、健康发展。西方发达国家立法中，有为农村养老保险单独立法的，也有把农村养老保险纳入到《社会保险法》中统一规定的。不管采取哪种方式,均以法律形式保障农村养老保险制度的实施。但我国立法滞麻，涉及城乡居民养老保险的立法只有3个，分别是《宪法》、《老年人保障法》、《社会保险法》和国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》。其中《宪法》、《老年人保障法》不是专门针对农村养老保障方曲的专门法，仅笼统提到国家要保障老人的养老权益。《社会保险法》第20条、第21条、第22条虽规定国家要建立和完善城乡居民养老保险制度，但对参保范|节］、缴费流程、待遇领取条件、待遇支付方式、政府补贴拨付等缺乏具体规定，其中的社会保险征缴、社会保险基金、社会保险经办和监督等内容明显针对企业职工基本养老保险制度而设立的。国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》属于法律层次较低、法律意义并不完善的政策性制度，仅对城乡居民养老保险制度框架做了原则性规定，法律约束力不强，法律制裁表现为空白。由于立法滞后，使城乡居民养老保险制度在实际贯彻实施中,部分地方经办部门公共服务不到位，英至出现损害参保农民利益的行为。二、农村养老保险相关的制度规定政出多门当前，我国社会保障制度的立法具有政出多门的特点，有国务院制定的法规制度，有财政部、民政部、人力资源社会保障部等部委制定的规章，还有地方政府制定的实施办法。城乡居民养老保险制度询处于试点阶段，就显现中央立法欠缺、地方立法畸形繁荣的问题。国务院指导意见允许地方结合实际，出台具体操作办法，造成各省制定不同的城乡居民养老保险模式。如浙江省、山东省、吉林省制定的城乡居民养老保险制度，对如何经办有不同的规定,补贴标准和养老金方法水平也不统一，不同的操作办法，造成立法混乱，形成新的地区分割管理体制。三、农村养老保险与企业职工基木养老保险Z间缺乏衔接，影响劳动力资源的合理流动近年来，进城打工的农村居民逐年增多，城市居民也有先参加城镇居民养老保险后就业的情况。［阳俊雄：《当前我国农村劳动力转移面临的主要问题与对策建议》，载自《调研世界》,2004年05期，第3页，载自中国知网。］农民进城打工后，在养老保险关系的转移接续上血临看诸多难题。一方面，农村养老保险的制度模式、保障水平、补贴方式与金业职工基木养老保险不同，从待遇水平和政府责任较低的农村养老保险转移至待遇水平和政府责任较高的城镇养老保险，加重了地方政府的负担，成为地方...