联合国制裁恐怖主义机制的功能和不足李金祥【专题名称】国际政治【专题号】D7【复印期号】2012年03期【原文出处】《欧洲研究》(京)2011年5期第88～102页【英文标题】FunctionsandShortcomingsofUNSanctionRegimesagainstTerrorism【作者简介】李金祥，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后(上海200433)【内容提要】联合国制裁恐怖主义机制的功能包括约束作用、示范作用、规范作用和服务作用。这些功能推动了恐怖主义制裁的国际合作。由于制裁机制的存在，国际社会形成了一个治理恐怖主义的新模式。然而，成员国的不合作导致上述功能存在以下缺陷：机制的约束作用较弱，示范作用较窄，规范作用有限，服务质量不高。成员国不合作的根源在于制裁机制中的权力分配失衡、国际社会中相互依赖的变化、制裁机制本身的不健全和不透明。要提升未来成员国在国际反恐中的合作和治理效果，各主要国家和联合国应当推动制裁机制的完善，以赢得更广泛的国际合作。【关键词】国际反恐/制裁制度/功能/联合国UU8656880冲突与合作是国际政治研究者的经久话题。现实主义理论家关注冲突问题，探讨国际权力分配与国际冲突的关系。自由主义理论家关注合作问题，偏重国际制度对国际合作的意义。治理恐怖主义则是一个涵盖了冲突与合作的课题。“9·11”事件发生后，国际社会充分认识到恐怖主义的巨大危害，并致力于打击各类恐怖主义活动。在这些努力中，美国的单边主义方式占据主导地位。它强调利用强权打击恐怖主义，反映出国家与国家、国家与非国家行为体之间冲突的一面。考虑到单边主义政策无法解决恐怖主义的跨国流动问题，即使在其单边主义影响最盛的时期，美国也采取了多边主义的政策以争取其他国家的合作，这体现了治理恐怖主义对制度的需求。联合国制裁恐怖主义机制(下文简称制裁机制)正是这种需求的产物。当前，国内外研究美国单边主义反恐政策的成果很多，但系统分析制裁机制与国际反恐合作的成果仍然有限。国内外的国际法和国际政治学者都对制裁恐怖主义机制进行了研究。国际法学者关注它的程序和价值缺陷，认为机制缺乏正当的列名和除名程序，并违背了人权原则。①国际政治学者则侧重于探讨该机制所处的困境、机制运作所依赖的动力和缺陷。加拿大学者卡尔娅妮·莫莎妮(KalyaniMunshani)指出，联合国反恐清单机制的运作由国家间的利益冲突推动，这些冲突使综合清单具有一种静态性质，因而不能满足国际反恐的需要。②美国圣母大学法学院的吉米·古诺(JimmyGurulé)教授探讨了制裁机制在冻结资产方面的困境，并认为这种困境的原因在于成员国的不合作。他建议，主要国家应当发挥反洗钱金融行动特别工作组(FATF)的作用。对于那些不服从制裁制度的国家和地区，由金融行动特别工作组将其列入不合作的名单(theFATFlistofnon-cooperativecountriesandterritories[NCCT])并予以公布。③显然，他希望美国在其中发挥领导作用，并进一步施加压力以迫使他国合作。该建议的前提是，不触动美国的制度霸权。国际法学者要求反恐不能违背人权，这有其合理性。相比之下，西方国际政治学者的建议则更多地着眼于为西方的外交政策服务，在忽视发展中国家的需求和利益的情况下，一味强调反恐的合法性与合理性以及他国制裁恐怖主义的义务。虽然相关的学者注意到了机制在推动国际合作方面的不足，却没有深入探究成员国不合作的根本原因。而且，他们也没有客观地评价制裁机制对于国际合作的贡献和不足。本文尝试对此作出分析。联合国制裁恐怖主义机制是联合国制裁塔利班、基地组织及与其相关的个人和团体的规则、机构包括决策程序的总称。“9·11”事件后不久，安理会推动了这一机制的形成，它的前身是制裁国家的机制。1999年，联合国设立了制裁阿富汗塔利班政权的1267委员会。由于该机制不能有效解决恐怖主义的问题，联合国又通过1333号决议(2000年)，将制裁对象扩大到基地组织，并增设了监测机构。由此，制裁恐怖主义机制初步形成。2002年阿富汗战争后，随着塔利班下台，安理会出台1390号决议(2002年)，进一步扩大了制裁对象，将与塔利班和基地组织相关的个人和集团也包括在内。到2004年，安理会改组和强化了监测机构，设...