突发事件应对与公共应急吴文英◆本讲导引2008年南方大雪灾的应对◆事件回放2008年1月10日，我国华中地区普降首场大雪，造成一些地方交通受阻、旅客滞留。但由于当时春运还没有正式开始，加上我国每年南方部分地区都会发生低温雨雪冰冻天气，但其持续时间较短、影响范围较小，同时限于当前的天气预报技术水平，对一周以后的天气难以作出肯定的预报。因此，在第一场低温雨雪冰冻天气出现之后，各级政府并未对后面可能出现的灾害作出足够估计。1月18~21日，我国中东部大部地区出现了入冬以来范围最大、持续时间较长的雨雪天气过程，雨雪天气给交通运输带来极大不便，雪灾对春运的压力开始显现出来，国务院有关部门和地方政府开始采取相关应对措施。1月21日，国务院应急办发出《关于做好防范应对强降雪天气的通知》。国务院领导对中央气象台的滚动预报和预警多次作出批示，国务院应急办也先后发出9份紧急通知。但第一、第二场连续低温冰冻雨雪天气已经开始产生叠加效应，其影响已经超过自然灾害本身，各种次生、衍生灾害开始产生，表现在：（1）部分地区电力设施受到损害且修复困难，出现电力供应危机，这些地区开始大面积、长时间停电；（2）铁路、公路、航空运输告急，大规模旅客在交通枢纽滞留，或在途中受阻，交通拥堵局面急剧恶化；（3）南方省份的电厂发电用煤告急，越来越多地区的民众生活受到寒冷、停电、停水、食品供应紧张、房屋倒塌的影响。1月25日，部分地区出现第三轮降雪天气，湖南省郴州电网突然瘫痪，进一步加剧了紧张局势。27日下午，中央气象台将暴雪警报升级至红色警报。同日，国务院应急办随即发出《关于进一步做好雨雪天气交通保障的紧急通知》。此时，大规模全面动员、迎战冰雪灾害的抢险救灾行动才真正拉开序幕。我国公共应急法制的基本体系公共应急法制，指的是调整因突发公共事件的冲击而展开的危机管理过程中各种社会关系，包括国家机构间、国家与公民间、不同公民间关系的法律规范和法律原则的总和。我国当前的应急法律体系包括：第一，宪法上的紧急权制度。我国宪法上的紧急权制度包括决定并宣布战争状态的制度，及决定并宣布紧急状态的制度。另依《突发事件应对法》第69条规定，普通突发事件的应急管理不属于紧急状态。因此，我国宪法上的紧急权制度仅及于战争状态和足以引起平常宪法秩序改变的特别重大非战争危机，应对其他普通突发事件的法律和行为，不得突破平常的宪法秩序。第二，应急管理基本法。部分国家有一部或多部应急管理的基本法律，为应对各种突发事件提供了相对完整、统一的制度框架。之所以称为基本法，是因为：（1）其调整对象覆盖了全部或多数突发事件；（2）其调整范围贯穿应对这些突发事件的全部或多数阶段；（3）在法律适用上，这些法律居于一般法的地位。当前，我国的应急基本法指的就是2007年年底颁布实施的《突发事件应对法》。第三，应急管理单行法。单行性的应急管理法律广泛存在、数量众多，包括：（1）适用于某一种类突发事件的法律，即“一事一法”；（2）适用于应急管理某一阶段的法律，即“一阶段一法”；（3）适用于某一种类突发事件某---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---一应急阶段的法律，即“一事一阶段一法”。我国的单行性应急法律绝大多数属于“一事一法”，部分为实施法律而制定的法规、规章属于“一事一阶段一法”，不存在“一阶段一法”的应急类法律。这反映了我国应急工作以行业管理、分散治理为主的传统。第四，应急管理相关法。在专门的应急管理法律之外，其他法律中也广泛存在某些与应急管理相关的制度。这些制度可能是某部法律的个别章节，也可能仅是个别条款。我国的《刑法》、《治安管理处罚法》、《人民警察法》、《劳动法》、《道路交通安全法》、《环境保护法》、《公益事业捐赠法》等都存在应急管理的相关规定。第五，有关国际条约和协定。包括：（1）有关共同应对某类突发事件的条约和协定，如针对恐怖袭击、劫持航空器、海滩、海啸等事件的国际法规范；（2）国际人权公约中对紧急状态下人权克减的规定，如《公民权利和政治权利公约》、《欧洲人权...