重新审视中国农村的基层选举和村民自治“中国的村民自治：被赐予的民主当海内外对异军突起的乡村民主赞扬声不断的时候，一些学者已开始提出不同的看法。毛丹认为：“关于乡村民主，过于拘守流行的制度主义框架，偏重于制度文本分析，可能产生过于乐观的结论。......农村的自主制度是国家给予的，实质上，国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式──至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管，想管的时候可以随时管起来。”[4]邱泽奇在河北玉田县的一个村庄作调查后指出：“村民自治并不象人们想象的那样反映了村委会合法性是完全基于民主的。选举原本是反映民意的一种有力工具，但在实际的操作中，却在一定程度上变成了一种仪式。”[5]郑永年则认为，在中国民主“可能是精英送给社会的一种‘礼物’，而不是各种社会势力根据自己的愿望而创造出来的一种制度。”[6]从农民负担看村民自治的实际效果“双头制”还是“一头制”？农村基层党组织的建设和村民自治的并行使一些人以为农村中出现了党政“双头制”现象。例如，有人提出，“中国实行民主制度的一个关键问题是打破共产党对权力的全面垄断，那么中国是否在不但加强农村基层组织的同时，又能发展农村的民主呢？”[17]表面上看，农村的党政基层组织确实在形式上有“双头制”特点。《中国共产党农村基层组织工作条例》将村一级的决策权分成两大类，属于本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由党支部讨论决定，其他的事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。但实际上由于将党支部──支书体制规定为乡村组织制度建设的核心，赋予村党支部“领导”村民自治和村民委员会的职权，这就使村民自治制度变成了与乡村党组织这个“核心”所对应的“外围”。这种制度结构完全是现行国家权力体系的的投影。依照宪法全国人大是国家的“最高”权力机关，但在这个“最高”权力机关之上还存在着一个“领导”它的政党组织，所以全国人大实质上只是国家的“次高”权力机关。但是，这种表面上的“双头制”制度设计有时也会使一些不完全洞察党政体制实质的人感到迷惑，以为“村委会和村党支部的工作还没有理顺”。其实，所谓的村委会和村党支部的关系定位不清楚这一问题只是个假问题。无论是在人民公社时期，还是人民公社解体、改行家庭承包责任制的时期，党通过其基层支部和支书全面控制农村社会这一制度安排并无变化。党之所以推动村民自治，用意并不是要在党的基层控制权力之外再形成一个与其并行的“权力体系”，“中共希望的，是通过村民自治和给农民较大的自治权力，促进中共的原有组织提高效力，增进合法性，而不是削弱党的权力组织。”[18]农民只能选“二把手”村民自治制度本来是要在村一级的党支部、村委会、村民代表会及村民之间建立一种新的权力组合，由村民委员会扮演“村政府”的角色，村民代表会则类似于“村议会”，村民（选民）则通过直接民主形式如选举、罢免、村民会议等扮演“主权者”的角色。这种权力制衡机制的设计本来是十分合理必要的。但是，现实的政治体制却并未给村民自治制度提供真正有效的保障，而是让它流于形式。“村民委员会组织法”的规定是，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。然而，各级人大常委会在现行政治体制中只是同级党委领导下的一个议事机构，它何来能力排除党的“领导”对村民自治的约束、真正有效地保障村民自治制度的实行呢？村民自治制度在村级层面遇到的最大问题是，《村民委员会组织法》将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，党的基层组织高居于村委会、村民代表会及村民之上，“书记制度”架空了村民自治。“目前大多数的村党支部委员、书记都是由上级党委任命，乡镇发个红头文件。有的村虽然实行了党支部选举，但选谁进支部班子、选谁当支部书记，还是由上级党委指定，党员只是走形式填个选票，不能真正体现大多数党员的意愿，更谈不上代表广大农民的心声。”[22]并非由村民选举产生的党支部书记的法律...