事业单位管办分离改革的现实困境与路径选择杨洪刚（复旦大学，上海200433）摘要：管办分离改革是事业单位改革的重要组成部分，也是进一步激发事业单位运行活力并逐步形成社会力量共同参与公益事业发展新格局的有效途径。目前我国事业单位管办分离的改革依然面临诸多现实难题和困境，各地既要在克服改革过程中遇到的普遍性问题上寻找出路，同时也要根据本地区经济社会发展实际并结合行业发展特点、事业单位规模、改革发展阶段等不同情况，选择不同的改革路径和改革模式，不能搞“一刀切”。关键词：事业单位；管办分离；公共服务体系D091：A：１００８－７１６８（２０14）０5－0009－06收稿日期：2013.10.25基金项目：国家社科基金重大招标项目“‘十二五’时期八大综合配套改革试验区公共服务体制机制创新研究”（10政法009）；教育部人文社科研究青年基金项目“我国转型时期环境政策工具的实施效果与优化选择研究：基于政府治理的视角”（11YJC630252）。作者简介：杨洪刚（1975－），男，湖南茶陵人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后流动站研究人员，讲师。党中央早就要求按照政事分开、事企分开和管办分离原则对现有事业单位分三类进行改革。近几年来，中央强调对面向社会提供公益服务的事业单位积极探索管办分离的有效实现形式，要求加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。本文从事业单位管办分离的概念界定入手，归纳事业单位管办合一模式下的体制弊端，分析当前我国各地事业单位管办分离改革面临的现实困境，在此基础上就进一步推进和深化事业单位管办分离改革提出相关对策建议。一、事业单位管办分离的概念界定目前对事业单位管办分离的内涵还没有形成一个权威、公认的定义，主要有以下几种界定。一是“监管职能”和“举办职能”分离说。赵立波认为，“管办分离的内涵是作为公益服务供给者、事业单位举办者的政府，将其监管者与举办者职能相互分离；其核心与关键是职能分离”[1]。洪向华、井敏认为“管办分离的核心内涵就是政府部门‘举办事业’与‘监管事业’的职能相分离”[2]。二是“宏观监管职能”和“微观管理职能”分离说。俞路认为，“管办分离就是在行政机关内部将对事业单位的宏观监管职能与微观管理职能进行分离，避免同一部门既‘办’又‘管’的现象，使事业单位具有一定的独立性”[3]。三是“决策职能”与“执行职能”分离说。陈振海认为，“管办分离的实质，在于决策与执行的分开。当然，管办分离并不完全等同于决策与执行分开。在实际生活中，一般不存在以决策或执行为唯一职能的机构”[4]。四是“经营自主权”和“监督管理权”分离说。姚德权认为，管办分离后的出版单位成为市场主体并取得“法人财产所有权、自主经营权”，主管主办单位履行“监督国有资产的保值增值，防止国有资产流失”的责任和权力[5]。以上四种不同的解释是一个事物的不同方面，即不同界定之间并没有根本性的矛盾，只是从不同的视角对事业单位管办分离做出了分析。我认为，事业单位管办分离是政府对事业单位行使的监管职能与举办职能的分离，其实质是职能的分离，目的是强化政府社会管理和公共服务职能，优化公共服务资源配置，提升事业单位运行活力，形成政府主导、社会广泛参与的公共服务体系。具体讲，事业单位管办分离可以从职能、机构、权力和公益取向四个要素来加深理解。（一）管办分离不等于管办职能完全分离。职能分离是政府对事业单位行使的公共管理职能（管）与举办事业单位形成的出资人职能（办）的分离，这是管办分离的实质和核心。但是，管办分离理论上讲很容易，实际操作上却面临管中有办、办中有管的情形，很难在具体操作层面将管办职能做出明确划分。可以说，在管办合一时政府对事业单位的人财物实行直接管理、微观管理、封闭管理，实行管办分离后政府对事业单位从直接管理向间接管理、从微观管理向行业管理、从封闭管理向开放管理转变，但政府对事业单位人财物的举办职能或多或少仍然存在。（二）管办分离不等同于管办机构分设。事业单位管办分离的...