政绩驱动视角下的地方公共政策取向探析：F127文献标识码：A内容摘要：作为政策的决策者，地方政府和地方官员需要考虑各种重要因素，在衡量各种利益关系的基础上，综合形成某种政策，而这种政策是地方政府自身利益的最优化表达。因此地方公共政策取向不可避免地受到外力作用干扰，最终偏离公共利益。基于此，本文构筑了地方公共政策的受力模型，揭示了取向偏差在区域发展过程中带来的正负两种外部性，进而提出了纠正地方政策取向偏差的对策。关键词：晋升锦标赛公共政策地方政府公共政策是当今公共管理研究的主要范畴，其本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的窃求，对复杂的利益关系进行调整的过程（陈庆云，2006）。周黎安等人提出的官员“晋升锦标赛”从理论和实证两方面阐述了地方官员的行为动机，是理解地方公共政策取向的关键线索。本文基于官员晋升锦标赛制这一全新视角试图阐释地方公共政策在制定和执行过程中的取向。此外，从区域性的中观层面研究地方公共政策也是本文的创新点。官员晋升锦标赛制及其内涵综述改革开放以来，中国持续、强劲的增长势头引发世人瞩目。剑桥大学彼得•诺兰称之为“中国之迷”。国内外学者竞相探究“中国经济增长之迷”这一问题。目前虽尚无定论，但大量研究表明：中国地方政府及地方政府间的相互竞争在促进区域经济增长中扮演着关键性角色。钱颖一、Weingast等人提出了著名的“中国特色的联邦主义”假说。张五常则认为县际竞争是解释中国经济高速增长的一把“密钥”。与钱、张的权力下放、财政分权不同，周黎安从官僚人事角度揭示了地方政府全力拉动经济增长更深层次的动因―从20世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”。晋升锦标赛模式将关心仕途的地方官员纳入到强激励的政治环境中，在实现对地方政府官员的有效治理的同时，也推动着辖区内经济的快速增长。LiandZhou、周黎安等运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系。一般而言“理性人”假设下的官员都是关心自己的仕途的，作为政策的制定者，地方政府需要考虑各种重要因素，在衡量各种利益关系的基础上，综合形成某种政策，而这种政策是地方政府自身利益的最优化表达。这种最优化表达同时也意味着地方政府使公益性与自利性达到了某种均衡状态。均衡状态的取得是有所偏向的，这就是地方公共政策的取向问题。那么，究竟地方政府是在什么偏向下找到自身利益最优化表达抑或是公益性和自利性的均衡解呢（柳士双、曾菊新，2007）？晋升锦标赛模式为我们分析地方公共政策的取向及其偏差提供了科学的理论视角。地方公共政策分析的“钻石模型”与取向分析的受力模型为便于表达，我们作出地方公共政策分析的“钻石模型”（见图1）。笔者认为，公共政策的最终取向受五力影响。第一，中央政策或上级政策的引力。十一届三中全会以来确立的“下管一级”的干部人事制度决定了下级官员的动机和行为被严格规范在体制之内，较好地解决了上下级间的委托―代理关系。较高层级的政策通过对原则性、方向性的把握，成为衡量地方公共政策的合法性和有效性的标尺，对地方公共政策起到引力的作用。第二，官员晋升意愿的动力。公共选择理论把经济学中“经济人”范式成功引入政治领域，认为人的自利性同样适用于公共领域，政府官员的行为实际上是对各种利益关系权衡后的决策过程。晋升锦标赛制下的官员的行为动机可以被解释为对晋升的渴望，纯粹的“公益性”是不存在的。因而，越是能对晋升结果产生重大影响的政策就越容易被扭曲或强化。第三，受益群体的推力。公共政策是对社会资源的权威性分配。稳健亦或是渐进的政策总会触动甚至损害部分群体的利益，同时也会使部分群体受益。政策的受益者是地方公共政策出台和执行中坚定的支持者和维护者。第四，目标群体的压力。地方政府的实质是公益性和自利性的结合（柳士双、曾菊新，2007）。晋升锦标赛制的内在竞争冲动要求地方官员在有限的任期内做出政绩。受晋升的强力刺激，地方官员的短期...