国家监察立法的六个基本问题摘要：国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。“凡属重大改革都要于法有据”，在改革试点实践的基础上制定《国家监察法》确认巩固并全面推行监察体制改革成果势在必行。《国家监察法》立法需要明确六个基本问题：其一，明晰立法目的，国家监察立法以建立集中统一、全面覆盖、权威高效、监督制约的监察体系为目的；其二，明确性质定位，国家监察委员会属于国家机构，与党的纪律检查委员会合署办公；其三，确定职责属性，国家监察委员会专责行使国家监察职能；其四，界定职权范围，国家监察全面覆盖行使公权力的公职人员；其五，建立衔接机制，国家监察委员会与司法机关相协调衔接；其六，构建监督机制，国家监察权自身接受党、人民代表大会和社会的监督制约。关键词：监察立法；监察体制改革；国家监察法；监察委员会；监督制约基金项目：中国法学会“研究阐释党的十八届六中全会精神”重点专项课题“国家监察立法研究”[课题编号：CLS（2016）政法ZX12]：D922.114文献标识码：A：1003-854X（2017）02-0118-072016年10月27日，党的十八届六中全会提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。同日，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》也作了同样的规定。①这是党的文件和党内法规首次将“监察机关”与人大、政府、司法机关一同并列提及，并首次提出“监察机关”这一现行宪法规定的国家机构之外的主体。2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在上述三省市设立各级监察委员会，要求试点省市从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。同时，《方案》明确指出，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关；党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公。这既是重大的政治改革，也是重要的“治道”探索，是“政道”与“治道”的双重发力。②建立集中统一的国家监察制度，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，对于遏制权力滥用，构建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败有效机制具有重要的意义。这一组织和制度创新的重大政治改革，需要修改《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）并制定《中华人民共和国国家监察法》（以下简称《国家监察法》），通过制定法律明确国家监察立法目的、国家监察委员会的性质定位、职责属性、职权范围，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，并构建对监察委员会自身的监督制约机制等六个基本问题。《国家监察法》必须落实《方案》的顶层设计，明确上述六个基本问题，形成具体的国家监察法律制度。惟此，才符合“凡属重大改革都要于法有据”③的法治治理要求，也才能更好实现深化国家监察体制改革之目的。一、国家监察立法的宗旨与目的《方案》明确强调，深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构；实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系；同时，也要强化对监察委员会自身的监督制约。概括而言，即是确立了国家监察体系建设的十六字原则：集中统一、全面覆盖、权威高效、监督制约。《国家监察法》立法必须以这十六字原则作为指导：其一，集中统一。即是要整合反腐败资源力量，改变现有的反腐败“三驾马车”（中国共产党纪律检查委员会、政府?O察机关、司法机关）并驾格局，实施组织和制度创新，由监察委员会集中统一行使反腐败国家监察职能，具体意涵有三：（1）权力的集中，即整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职权，集中由监察委员会专责行使；（2）机构的统一，即成立独立的监察委员会，各级监察委员会由各级人民代表大会产生，在组织机构上独立于“一府两院”，形成“一府一委两院”（“一委...