城乡结合部的成因分析及管理对策[摘要]城乡结合部是我国城镇化进程中的特色产物，其形成原因十分复杂，既有来自农村内部的张力及城市外部的拉力的影响，又受到政府行为的推力的作用，同时几种因素相互影响，相互促进。城乡结合部的现状体现了城镇化发展的诸多矛盾，政府要解决这些矛盾加快城乡结合部城镇化发展的步伐，需从基层管理、基础建设、流动人口的管理等方面入手。[关键词]城乡结合部；城镇化；成因；管理对策[中图分类号]F291.1[文献标识码]A[文章编号]1009—2234（2014）03—0093—02一、引言20世纪初，西方发达国家在城市发展中先后出现了城市蔓延现象。由于人口和经济活动不断由城市向郊区转移，因此，在地域特征上出现了一个既有别于城市，又别于乡村且同时兼具城乡两种特征的特殊地带，西方学者将其称为“城市蔓延区”、“城乡边缘地带”、“都市扩展区”等。改革开放以后，我国城市进入高速发展期，许多城市空间不断扩展。城市扩展致使城乡之间不断的融合，由此我国也出现了一个和西方国家在地域特征、结构功能皆类似的地带，并伴随产生了管理混乱、人口复杂、社会治安不稳定等现象。20世纪80年代，我国土地管理部门提出了“城乡结合部”这一概念，将其定义为“城市市区与郊区交错分布的接壤地带”。这与西方学者所提出的“城乡边缘地带”的概念，并无本质差异。随着城镇化的推进、经济的发展、政策的出台以及行政区域的调整，城乡结合部的范围始终处于不断变更中，这无疑加大了政府的管理难题。而要实现城镇化有效的治理城乡结合部并引导其健康发展是十分重要的。二、城乡结合部形成的主要原因城乡结合部的形成原因是十分复杂的，既有来自农村内部的张力及城市外部的拉力，又同时受到政府行为的推力，几种因素相互影响，相互促进，其中具体关系如图1所示：（见图一）（一）农村内部的张力1.乡镇企业的蓬勃发展。城市中心区域的不断扩张在很大程度上受到来自农村内部工业化水平提高的影响。中国农村人口占总人口的68%，剩余劳动力达到1.2亿，而且每年增加1000万，如何有序转移农村剩余劳动力，调整农业产业结构将始贯穿我们的城镇化的过程，因此中央明确提出推进乡镇企业和小城镇发展的重要战略，并不断完善扶持乡镇企业发展的优惠政策。〔1〕这无疑为乡镇企业的快速发展提供了良好的平台。2000年全国乡镇企业就业人数为12820万人，占农村总劳动力的26%，2010年，就业人数增加到15893万人，占农村总劳动力的38%。〔2〕乡镇企业的快速发展使部分农村集体土地被征用为工商企业用地，由此在产业聚集区便形成了由内而外的城乡结合部地带。保定市南大园乡，唐山市卑家店镇都属于典型的在农村内部推动力作用下产生的城乡结合部地带。2.农民自身素质的快速提高。农民自身素质的提高从根本上加速了农村的城镇化发展，随着国家对农村教育的重视程度的增加，我国农民劳动力受教育的程度有了显著提高，我国农村劳动力中初中程度、高中程度、中专程度和大专及以上程度的农村居民家庭劳动力分别由1990年的32.84%、6.96%、0.51%和0.10%上升至2010年的52.44%、12.05%、2.93%和2.41%。〔2〕农民受教育程度的提高直接促使其思想意识、价值观等也相应提高，促进农村就地城镇化，大部分农民逐步脱离农业生产而转向非农业生产，虽然他们没有进城从业，但已经摆脱了完全依靠土地生存的生活状态。许多农村也由阡陌交通变为水泥路，由平房变为高层楼房，目前，我国许多农村片区呈现居住社区化，职业非农化的特点。（二）城市外部的拉力1.土地需求的不断增加。十一届三中全会以后，在宏观背景的影响下，城市土地的利用正发生深刻的变化。从1980年，邓小平提出出售公房，调整租金，提倡个人建房、买房的改革总体设想到1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快经济适用住房建设的通知》，明确提出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，福利分房政策逐步被取消，计划经济对住房消费的约束逐步解除。此外，城市居民的收入以及城市人口成为了影响城市空间的主要变量。这些因素逐步形成对住房需求的合力，城市居民的目光由城市中心逐渐转向城市郊区。加之一些进城务工及...