城管综合执法的现实困境及对策探析摘要:城管综合执法是城市化进程的产物,我国经过十余年的城管执法试点工作,取得了诸多阶段性成果,累积了大量经验,但执法程序规范化缺失、权力冲突等问题依然存在,完善综合执法的根本对策是将其纳入立法的规制范围并采取相应的配套措施如加强部门之间的协调运作等。关键词:城管综合执法;权力法定;程序立法;部门协调一、城管综合执法的涵义及实践进程城管综合执法作为我国执法体制上的一次力度较大的改革,其涵义学术界尚有争议,一般认为,城管综合执法是不同领域执法权的整合,但哪些行政权该归属城管综合执法的范畴尚待探讨,笔者同意将综合城管综合执法视为行政调查权、行政处罚权和行政强制权的复合,因为目前不存在完全独立的行政处罚权,城管综合执法权的扩大是不可避免的,行政调查是进行行政处罚的必要前提,行政强制是保证行政调查及行政处罚有效实施的必要手段,从行政过程来看三者密不可分。1997我国开始入城市管理综合执法阶段,到目前,试点城管综合执法格局全面展开,全国共计200多个城市纳入了试点范围,实践经验表明,城管综合执法在提高行政效能、完善行政管理体制方面收效显著,但同时也暴露了诸多问题,本文试就城管综合执法中的现实不足进行初步的探讨,以求得出改进之法。二、试点改革中的城市城管综合执法的现实困境(一)程序规范化缺失主要原因有以下几点:1.法律的缺位虽然《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)对城管综合执法权的设定有了明确规定,但目前全国缺少统一的可操作性强的城管综合执法方面的法律,就目前情况看,调整城管综合执法最高的法律形态主要是地方政府规章,但实际中的执法程序不乏地方政府部门以“试行办法”的方式予以确定,没有通过相应立法机构的制定或认可,只是停留在政策性办法这一层面,这样一来,缺少程序控权的城管综合执法极易出现法外之权,例如,《城市市容和环境卫生管理条例》并没有明确的提到对摊贩的管理是否可以采取扣押、没收当事人的生产资料等措施,但如今各地的城管综合执法机关打人、砸摊、罚没当事人生产物品的现象屡见不鲜,其直接的依据是出于政府“试行办法”的自我授权。2.运动式执法方式使得程序的能量得不到发挥城管综合执法所应用的执法权主要是行政处罚权,我们看到,实际在某些地方的城管综合执法的规范性文件中已经很大程度的纳入了行政处罚法里的程序性规定,但观察试点的做法,城管执法仍存在大量运动式执法,部分地方没有形成常态的执法机制,导致本该被执行的程序性规定在服从行政命令的应急性执法措施中被一再弱化,程序价值退隐于行政效率价值之后。在容易引发执法对象对抗的领域如对流动摊贩治理中,运动式执法下的城管执行任务时不乏以压制的暴力手段夺人财物夺人生路的情况,对于没分享到经济发展成果的部分社会成员来说,违规及暴力抗法是他们维护自己生存尊严的方式,生计不保,遑论对城管的理解?与此相应,各地频发的执法对象暴力抗法现象迫使城管综合执法机关重装防护以待来者,如在2006年8月,作为全国第一例,北京市城管部门按照新出台的《城市管理综合行政执法装备技术规范》对全市城管执法队伍进行装备,配备PDA终端、防刺背心、头盔、防割手套等。笔者认为,运动式执法中的不规范更易导致行政管理的双方陷入胶着对立状态,致使按程序执法的静态秩序环境丧失。(二)权力冲突现象明显城管综合执法的初衷就是为了解决执法过程中的因职权交叉引起的多头执法、协调性不强和基层执法力度欠缺的局面,从其本质看,也体现以权制权的构想,即按照不同的行政权力属性来设置不同的政府职能部门,将管理权和执行权相分离,建立起行政管理体制内部的权力运行监督机制。但从实际效果来看,试点中并未较好的处理城管综合执法机构的职权与原行政机关职权的关系,权力的配置和整合关系并不明晰。城管行政执法权限是城管综合执法体系的核心,行政执法权限不清,必然导致行政执法的混乱。[1]城管综合执法机关并非是城市综合管理领域唯一的执法主体,在对城管综合执法机关进行授权的同时,国发〔2002〕17号文件规定:行政处罚权相...