农村宅基地退出:土地权责重新配置的试验场□文/陆素艮（南京农业大学江苏•南京）［提要］土地问题直接关系到农民切身利益和社会稳定，本文以宅基地退出为例，探讨宅基地退出前后宅基地上的权属转化，结合宅基地的社会保障功能和财富增长功匏，分析农民在实现宅基地退出过程中存在的问题，根据现有政策文件规定,探讨现有法律体系的完善。关键词:宅基地退出；财富增长功能;土地发展权中图分类号:D9文献标识码:A原标题:土地权责重新配置的试验场——以宅基地退出为例收录日期：2016年4月9日随着城镇化进程的加快，城市建设用地的需求与日俱增，城镇化必然要占用上地。而我国人多地少,耕地资源稀缺，保护耕地是基本国策。如何在保护耕地总面积不变的情况下，增加城镇建设用地已成为当前亟待解决的问题。我国目前有2.5亿亩宅基地，如果能随着农民工进城、农业转移人口市民化，将不再使用的宅基地退出复垦，就能在保证18亿亩耕地红线不动摇的前提下,满足城市扩展所需要的建设用地。因而在城镇化进行过程中，社会和学界越来越关注如何规范土地产权，建立宅基地退出机制。本文立足于退出主体，探讨土地重新配置过程中各方主体权责的转化。一、宅基地退出前的权责划分建国以来，农村宅基地经历了农民私有到集体所有，农民享有所有权到农民享有使用权的转变。根据《宪法》规定，宅基地归集体所有，农民享有使用权，即宅基地的所有权主体和使用权主体是分离的。（一）宅基地所有权。《宪法》第六条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。"土地作为生产资料的一种，毫无疑问被纳入其中，从基本法的高度规定了土地的两种所有权形式，国家所有权和集体所有权。《宪法》第十条规定：“城市•的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有地管理法》第八条在《宪法》第十条的基础上明确了“城市市区的土地属于国家所有”，“集体所有”即“农民集体所有二由此可见，无论是基本法还是法律都规定了宅基地所有权的主体是集体。1、宅基地所有权主体。《宪法》虽然规定了宅基地集体所有的制度，但是由于人民公社时期“三级所有、队为基础”的历史遗留问题，使得宅基地所有权具体所有者不明。在此基础上,灶地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；己经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”进一步明确了宅基地所有权主体为村农民集体、乡镇农民集体、村民小组农民集体。2、宅基地所有权主体的权利。按照传统民法物权理论，所有权包含四项权能,即占有、使用、收益和处分权能。我国宅基地的所有权与使用权是分离的，农民集体的宅基地所有权权能并不充分。我国实际占有宅基地的是使用权主体——农民，宅基地的所有权主体农民集体对宅基地并不直接占有，因而宅基地所有权权能中的占有权能是缺失的。占有权能是实现使用权能和处分权能的基础，基于占有权能的缺失，农民集体的使用权和处分权也受到了限制。农民集体宅基地收益权的取得，可以通过宅基地的有偿取得和有偿使用获取收益。农民集体对宅基地还享有分配权、管理权和收回权。农民集体有分配宅基地的权利,在不违反村民会议通过的宅基地使用方案的前提下，新增宅基地也由农民集体分配。但是宅基地分配给农户使用后，农民集体不能干预农村居民对宅基地的法定权利，在农民集体使用宅基地的过程中享有的是日常管理权。基于乡（镇）村公益建设、宅基地的闲置和农村居民住房的翻建等需要收回土地的，农民集体可以行使集体权利依法收回宅基地使用权等。3、宅基地所有权行使的限制,宅基地所有权的使用权能是不完全的，根据《土地管理法》第四十三条规定，农村集体用地只能用于兴办乡镇企业和村民建设住宅,或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设。宅基地的使用...