辩论机制：人大议事规则的核心程序之构建——以广东经验为分析范本戴激涛【专题名称】中国政治【专题号】D4【复印期号】2009年12期【原文出处】《人大研究》(兰州)2009年9期第18～20页【英文标题】OnDebateMechanismofNPC:TaketheGuangdongExperienceastheTemplate【作者简介】戴激涛，广东商学院法治与经济研究所一、问题的提出：“瞌睡代表”拷问制度缺失在2008年4月召开的深圳市四届人大五次会议上，有代表在看报纸，甚至在其他代表发言期间玩手机、打瞌睡，还有部分代表则存在着迟到、缺席现象①。尽管2008年年初，广东省委办公厅、省政府办公厅曾联合发出通知，要求进一步端正会风：“严禁随意离开会场，不准在会场内抽烟，不准接听和拨打手提电话，不得从事与会议无关的其他事情，严禁在会场打瞌睡……凡因会风受到通报批评的，将受到严厉处罚。”②但深圳“两会”期间部分人大代表与委员的瞌睡情形通过媒体的报道，在引起民众议论、叹息的同时，更多的是对人大代表制度建设的反思。根据相关报道，人大代表在人代会上打瞌睡的现象，在北京市、辽宁省等地的人大会议上同样存在③。众所周知，实现人民当家作主，主要靠人民代表大会制度。因此，人代会不仅是政治程序，而且是人大代表集民意、争民益的政治活动场所；人代会不仅是人大代表履行义务的基本方式，而且是反映民众诉求，实现公民权利的制度途径。那么，究竟是什么原因，让我们的代表变成了“瞌睡代表”呢？又应当如何从制度建设上杜绝代表在会场打瞌睡这类怪现象，让“三手”代表（到会握手、开会举手、散会拍手）变成真正的民意代表，使其在议事过程中更集中、更深入、更系统地讨论议题，防止人大会议沦落为“热热闹闹走过场”的话剧？这些都是摆在我们眼前亟待研究的重大现实课题。本文试从完善人大议事规则的角度，结合广东的实际情况，探讨上述问题的解决方法。二、人大议事规则中引入辩论机制的必要性与可行性一般说来，议事规则是立法机关依照国家法律，围绕一项动议所举行的正式讨论、争辩和表决。会议内容越是重大复杂，议事规则越是精密合理。议事规则的基本内容是规范和调整会议活动中不同主体之间的权利义务，涉及议程决定权、议案提出权、议题控制权、出席权、发言权、表决权等诸多权利。考察西方发达国家议会的议事规则可以发现，法治、自由、平等、权力制约、正当程序、多数决定、尊重和保护少数是现代民主国家议事规则的基本理念。迄今为止，世界各国的议事规则已经相当复杂、精妙、完备。议事规则通过审慎平衡参与会议的多元主体的权利，发挥了如下重要作用：（1）维持议事活动的秩序，使议事活动成为一种民主、理性、和平、宽容的交流过程；（2）保证议事过程的公正、公平、透明，让各方参会者在平等的环境下，自由发言，并展开实质性辩论，形成公共理性；（3）提高议事活动的效率，避免议题分散混乱、跑题偏题、议而难决。而在议事规则中起到关键作用的，就是辩论制度。作为议事规则的核心构成，辩论制度不仅是一项法定的独立程序，而且是保证议案民主化、科学化、理性化的制度基础。如英国平民院全院大会对法案的审议均采用辩论机制；全院大会监督政府、讨论时务，也都采用辩论机制。平民院全院大会的辩论在大会主席主持下进行，辩论程序大致包含以下步骤：动议→正、反方首席议员先后发言→正、反方其他议员轮流发言→正、反方代表总结→表决④。多元主体的利益博弈是辩论机制产生的逻辑前提和现实基础，辩论过程集中体现了代议机关的议员行使选民所赋予的权利时，所具有的高度责任感和职业素养。我国于1987年制定全国人大常委会议事规则，1989年制定全国人大的议事规则，《广东省人民代表大会议事规则》是1999年2月2日广东省第九届人民代表大会第二次会议通过的。人大工作的实践表明，人大议事规则对规范议事程序，提高议事效率，保障人大依法行使职权，发挥了重要作用。但是，由于人大议事规则中没有对辩论机制进行明确规定，致使人大议事活动的主要形式是协商讨论，代表和委员的发言分别主要是在人大的小组会议、代表团会议上和常委会的分组会议、联组会议上进行，因此，即使多元利益主体的观...