香港推行高官问责制的基本情况及其对香港公共行政发展的意义董晓宇（北京行政学院公共管理教研部，北京100044）2002年7月1日起开始实施的高官问责制，是香港回归后在基本法框架内最大力度的行政改革举措，将对香港未来的公共行政发展产生深远影响。一、高官问责制出台的来龙去脉及其背景2000年10月11日，董建华在立法会发表第四份施政报告时，首次提出推行高官问责制的设想，责令有关部门组成专门小组研讨有关议案，并广泛征求立法会议员和香港各界广大市民的意见。2001年10月10日，董建华发表第五份施政报告时，披露了加强高官问责的初步构想及其适用范围。2002年5月30日，香港特别行政区立法会以34票赞成、19票反对、1票弃权的多数比例，通过高官问责制实施方案。2002年7月1日，经过多次反复酝酿和不断完善的高官问责制改革方案正式实施。总的来看，香港政府推行高官问责制的社会背景主要有如下三个方面：一是沿袭的原殖民地时代的政府构架运转极不协调。“九七”回归前，原香港政府体制与构架具有浓厚的英国殖民地烙印：港督是英国对港统治的代表，不对香港市民负责；港督之下的布政司（“九七”回归后改为政务司）是事实上的政府中枢机构，其司长以港督决策顾问和公务员首长的双重身份，统辖整个公务员队伍。“九七”回归后，为了保持香港社会稳定，新成立的特区政府基本上保留了原有的政府体制与构架（见附表一），对政府班子和18万公务员队伍是“照单全收”。这种做法虽对香港社会的稳定发挥了积极作用，但政府架构上的叠床架屋、运作上的程序繁复、议而不决、决而不行、人员使用上的固定模式，特别是高官的责权不清与责任追究的困难，严重影响了施政效率。既造成了行政长官与政府机构、整个公务员系统的脱节，同时也与《基本法》规定的行政长官负责制的政府运作机制，以及港人治港的民主要求产生了冲突。尤其在1997-1998年，香港经济危机以及其他一系列事件的反应与处理不力，招致了香港市民对政府的普遍不满。正是在这种背景下，香港政府应社会要求，推出了以高官文责制为核心的政府体制改革方案。二是香港目前正处于政治、经济和社会转型时期，需要提升政府的认同度与治理能力。在政治层面，原香港政治体制具有“行政主导”和“权力集中”的特征，港英政府通过吸纳社会精英进入政治高层，以及稳定的公务员系统实现对香港社会的治理。这在客观上导致了精英阶层与社会大众的距离、公务员队伍的僵化。香港回归后，行政长官和立法会议席都由选举产生，新闻界变得更加进取和尖锐，政府运作和政策制定更直接地承受民众监督的压力。在社会经济层面，随着全球化与信息化所带来的经济结构调整，以及传统产业向珠江三角洲及内地的转移，香港在国际社会原有的竞争优势正在遭受冲击。近几年来，香港政府一直试图通过调整立法会以增强其成员的代表性、改革公营部门以强化其公共服务质量、改革中下层公务员队伍以增强其活力等局部性的行政改革，来摆脱经济的低迷状态，同时增加政府的民意回应性，但最终收效都不甚明显。要应对香港转型时期的各种挑战，必须对政府框架进行体制性改革。三是国际社会公共改革的影响。近20年来，在全球范围内掀起了一股持续性公共改革的浪潮，其中一个重要趋势就是改革传统的文官制度，推行高层文官的政治化，强化高层官员的政治责任。如英国在中央各部内设立执行局，各执行局在组织、人事、财务等方面享有自主权，采用类似企业、更为灵活的组织机制；而那些擅长政策分析和政策评估的高级文官，与部长共同组成精干的决策核心，他们根据绩效协议对执行机构的运作进行监督和“适距控制”，最终对议会负责。香港推行的高官问责制，正是借鉴了英国执行局的政府建制，在保持公务员基本队伍稳定的基础上，既强化了高级文官的政治责任，又增强了公务员队伍的活力和责任意识。二、高官问责制的目的、基本内容及其需要说明的几个问题推行“问责制”的目的是增强特区政府主要官员的施政责任；使政府领导层理念一致，方向明确，政策更加协调；强化政府同广大市民、立法会、社会各界的密切联系与沟通，更关注民情与民意，提升公共管理能力与公共服务质量。“问责制”的...