弹劾制度要素论纲_李秋高2007/694弹劾制度要素论纲李秋高摘要:弹劾制度是西方宪政中的一项重要制度。从理论上分析,弹劾制度包含三大要素。即行政性要素:弹劾权的行政性;立法性要素:立法机关在弹劾制度中的主导性;司法性要素:弹劾程序的准司法性。关键词:弹劾;宪政;罢免中图分类号:DF2文献标识码:A文章编号:1011-490X(2007)6-094-03作者:李秋高,法学博士,广州大学法学院;广东,广州,510106弹劾制度是西方宪政中的一项重要制度。其作为“西方议会器械库中最为重要的一件重型武器”,对于防止权力的滥用,维护权力分立和制衡的宪政体制发挥了重要作用。近些年,克林顿总统弹劾案、卢武铉总统弹劾案、阿罗约总统弹劾风波等不断地刺激着人们的眼球。弹劾制度在宪政体制中的作用需要人们更为细致的思考。我国民国时期几部宪法曾经规定过弹劾制度,如《中华民国临时约法》、《中华民国约法》、《天坛宪法草案》和《中华民国宪法》。虽然我国现行宪法并没有弹劾制度的规定,但是,邓小平曾经说过,有必要建立中国的弹劾制度。①在我国监督法起草的过程中,有学者也提出要建立弹劾制度,并且一度占据了监督法草案的主要内容。因此,加强弹劾制度研究,不管是理论上还是实践上都具有重要意义。一弹劾制度的概念“弹劾”的字样,有考证的是最早出现在公元前641年的“乔康宪法”(DraconianConstitution)中。它的原意是把妨害国家的行为,除刑事法律所定者外,控之于民意机关而受之审判。弹劾,在英语中是Impeachment,原有检举、告发和非难的意思。在《中国大百科全书政治学》词条中,弹劾是指“议会控告违法失职的行政首脑、高级行政官员或高级司法官员等国家公职人员,并追究其法律责任的活动。它是议会监督其他国家机关的一种重要方式,也是对国家公职人员的一种特别刑事诉讼程序”。对于弹劾的概念,中西方学者的定义有一个明显的不同。中国学者一般认为,弹劾只是一种控诉,不包括处罚、惩戒或罢免在内。中国学者之所以不将审理包括在弹劾之内,有着很深的历史渊源。我国学者一般将我国古代的御史向君主纠弹某一官吏的不端或不法行为称之为弹劾,而古代的这种御史的纠弹是不包括惩处的,因为这种纠弹是否采纳或进行惩处完全取决于君主的意志。在这种传统意识的影响下,我国学者一般只是将提出弹劾包括在弹劾程序之中,而将审理程序排除在外。如台湾学者阮国华认为:弹劾二字的意义,是指议会对于服务于政府公务人员的违法失职行为,提起诉状,而要求审理与惩戒。张荣林说:弹劾权者,乃监察机关或民意机关,对于违法或失职之政府官员所行使之一种控诉权。陶百川的定义就更简单明了:弹劾只是一种控诉,不包括处罚、惩戒或罢免在内。②与中国学者认为弹劾只是一种控诉,不包括惩处的狭义界定不一样,西方学者一般认为,提出弹劾和审理弹劾是弹劾程序不可缺少的两部分。《英国百科全书》将弹劾定义为:一种为追究犯罪的议会司法程序,在这程序中,贫民院是控诉者,贵族院是法官。TErskine是这样描述弹劾程序的:“在弹劾中,贫民院,作为国家的代表,发现犯罪,然后,作为控诉者,在贵族院面前支持他们的指控。而贵族院,执行高级法院的功能,审理、裁判上述指控”。显然,西方学者普遍是认为,弹劾不仅只是一种控诉,还包括对控诉的审理。基于西方法律思想和弹劾实践的影响,我国台湾地区的学者有将弹劾进行广义解释的趋势。张寒剑等在《中华民国监察院之研究》一书中认为:“弹劾权者,乃监察机关或民意机关,为典正法度,维持官纪,对违法或失职之公务员依法向有权管辖机关举控,使负公法责任,而儆效尤及来兹之权力也”。林纪东说:“弹劾,谓监察院对于中央及地方公务人员之违法失职者,叙明其事实理由,向掌管罢免或惩戒机关提出,予以罢免或惩戒,以维护国家与人民利益,而儆官邪之制度也”。虽然他们没明确指出应该将审理程序包括在弹劾程序之内,但他们强调了罢免、惩戒等实际效果,而这些实际效果的取得显然只有在审理程序之后才能得出的结论。也就是说,他们是认为弹劾包含着弹劾的提出和审理两方面。因而,笔者认为,弹劾制度是指特定机关按照准司法程序,针对特定违法失职政府官员所进行的一种免职制度。这个概念在实质意义上指出了弹劾制度是一种免职制度,在...