中国环境行政的困境与突破摘要：环境行政是环境法治建设中最重要的手段。就中国现实而言，环境行政的相关基本制度难以落实，环境行政机构缺乏相应能力，环境行政处罚出现疲软效应，使得中国环境行政陷入困境。如果要突破困境，则应完善相关制度，同时对相关利益和责任进行合理分配。关键词：环境行政；基本制度；执法：D922.601文献标识码：A：1671-0169(2009)05-0016-06伴随环境保护法律数量的增加，中国环境保护法律体系日趋完善。然徒法不足以自行，法律被制定以后，并不代表其能够自行发挥出作用，而是需要一个法律适用的过程。环境行政就是环境法律适用过程中的一个关键环节。中国环境行政虽然在保护环境方面获得一定成就，但各种环境违法行为和环境污染事件频发，以及近些年来中国环境整体形势日趋恶化，都表明中国环境行政并未收到良好的效果，未充分实现环境保护之目的。就目前环境行政实态而言，确实存在着诸多的问题。一、基本制度难以落实环境保护法律基本制度的实施是环境行政中最重要的内容，其实施的效果好不好，直接关系到环境行政的成效。根据《环境保护法》和相关环境保护单行法的规定来看，环境保护法律基本制度可以归纳为：环境保护计划制度、环境影响评价制度、排污收费制度、现场检查制度、限期治理制度等，它们在实施中所产生的问题是中国环境行政面临的主要困境。(一)环境保护计划从未完成在国民经济和社会发展的第六个五年计划中，中国首次根据《环境保护法(试行)》的规定将环境保护计划作为独立的一章纳入到国民经济和社会发展计划之中。从此，环境保护计划的编制和组织实施成为各级人民政府的义务，其内容主要包括所要实现的环境保护目标和所要采取的防治措施，是人民政府及其部门进行环境保护工作的重要依据。遗憾的是，中国“六五”至“十五”计划的执行情况表明，改革开放后25年间中国有关环境保护计划的指标从来就没有完成过。指标未完成的原因并不是因为指标定得过高，而是因为环境保护计划制度实施过程中存在问题。1.环境保护计划的相关约束性规定的缺失。每一阶段环境保护计划的提出，都是对上个五年计划的回顾和对未来五年的构想，却没有对环境保护计划的约束性规定。换言之，即使没有完成计划，实施主体也不会有任何不利后果，环境保护计划也就具有柔性宣言的性质。另一方面，环境保护计划也缺少激励性措施，实施主体也难以有动力去努力完成环境保护计划。在既没有“胡萝卜”也没有“大棒”的情况下，环境保护计划的完成也就不为人所关心了。2.计划实施的配套资金无法保障。环境保护计划没有将相应预算纳入计划，使得计划在执行过程中成为无源之水。原环保总局在通报“十五”环境质量及环境保护计划完成情况时，多次提到由于未给予足够的资金支持，使得计划完成情况不理想。从实际投资来看，也确实存在此问题。在环境污染治理投资占GDP比重方面，2004年《全国环境统计公报》显示---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---为1.4％，达到了近几年的一个小高峰。但据学者统计，排除与直接治理无关的绿化项目等虚化的环保投资后，该比重仅为0.73％，比例大幅下降。所以，实施环境保护计划的投资不仅应大幅增加，还应保障投资用于污染治理设施的建设。(二)环境影响评价流于形式环境影响评价制度是预防原则的重要体现，对于预防新的污染和破坏的产生具有重要意义，但环境影响评价制度在实施过程中却流于形式。1.环评项目“未批先建”现象严重。据四川省环保部门工作人员粗略统计，在四川约有50％的项目未做环评，30％的项目是补办环评，按法律规定经过环评审批的项目仅占该省建设项目的20％，环评制度执行情况之差可见一斑。即使对于国家大型建设项目，也同样存在此问题。如2005年“环评风暴”中，原环保总局在全国范围内查处的30个大型建设项目，都是未经过环评审批就开工的项目。究其原因，一是对环评违法的处罚轻；二是法律规定未办环评者还可以补办环评，且事实上补办必过；三是其他政府部门违法审批，即在环评文件未被审批之前就批准项目开工建设，助长了环评违法行为。另外，还存在环保部门违法不作...