^^公共政策执行理论模型探析_王洋2022２０世纪７０年代以前，公共政策执行问题并未受到重视。当时政策科学的焦点在于如何制定出科学合理的政策。在七八十年代兴起了所谓的“执行运动”。西方的“执行运动”持续了近２０年，政策科学家们写下了大量的论著，提出了种种关于政策执行的研究条件、模式或理论，归纳出了各家理论的几种模型：一、政策执行研究的“自上而下”模型在政策执行研究的初始阶段，许多学者包括普雷斯曼和威尔达夫斯基在内，主要采用一种“自上而下”的途径来研究执行问题。曹堂哲先生称之为政策执行的第一代研究［１］。这种“自上而下”的模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。该模式的理论基础是将政策过程划分为政策制定、政策执行和政策评估等若干个不同阶段，即所谓的“阶段学说”。政策本身既是政策制定阶段的最后产出，同时又作为一种“输入”进入到政策执行阶段，并成为整个执行过程的依据和目标。而将这些政策目标和方案具体化为政策行动的职能则由从中央到地方的一整套行政官僚组织来承担，他们构成了整个执行系统的纵向结构。在这个执行系统中，贯穿着上级执行机构对下级执行机构的指挥与控制，以及不同职能部门之间的分工与合---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---作。在具体的执行运作中，执行系统还必须从外部环境汲取相应的资源供给和信息供给。然而，这一模式也遭到了很多批评，因为它把执行者看成是没有反抗意志的人。实际上，执行过程是一个参与者众多、实现利益多元化的复杂过程，上层政策制定者很难达到对政策过程和结果的有效控制。于是，在２０世纪７０年代末和８０年代初，这一研究途径在实践中遇到了许多问题，暴露了自身的缺陷，学者们对此提出了很多批评，具体表现为：第一，过多地关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果。第二，为了应付不确定性，各种组织都不可避免地拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生“控制赤字”，因为他们发展出了应付压力的各种办法。第三，所谓完美的行政的必要条件在现实生活中是不可能具备的（例如资源的持续稀缺）。而“政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中也无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的。”［２］６第四，某些政策并不具有（已有的政策从来都不具有）明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，并不存在明确的政策评估标准。二、政策执行研究的“自下而上”模型基于上面对“自上而下”模型的种种质疑，一部分学者开始从相反的角度提出了“自下而上”模型。如果说“自上而下”模型所采用的研究途径是顺向规划的话，“自下而上”模型则完全从相反的逻辑（ｆｏｒｗａｒ---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---ｄｍａｐｐｉｎｇ）推进，是一种逆向规划（ｂａｃｋｗａｒｄｍａｐｐｉｎｇ）的途径。李普斯基（Ｍ．Ｌｉｐｓｋｙ）对街头官僚（ＳｔｒｅｅｔｌｅｖｅｌＢｕｒｅａｕｃｒａｃｙ）的研究，埃尔默（Ｒｉｃｈａｒｄ．Ｆ．Ｅｌｍｏｒｅ）对追溯性筹划（Ｂａｃｋｗａｒｄｍａｐｐｉｎｇ）的研究，贺恩（ＢｅｎｎｙＨｊｅｒｎ）和波特（Ｄａｖｉｄ．Ｏ．Ｐｏｒｔｅｒ）对执行结构（ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓ）的研究是主要的代表。“自下而上”执行模型以组织中的个人（即参与政策过程的所有行为者）作为出发点，认为政策执行活动是多组织或个人（包括公众、社会组织、国家行政机关等）之间互动的过程。通过组织间和个人间的互动形成的执行结构是影响政策执行有效性的重要因素。政策链条中较低及最低层次被当作政策执行的基础，街头官僚（基层官僚）拥有巨大的行政裁量权，接近执行现场，拥有信息优势，对政策执行拥有巨大的影响力，因此，这一研究途径将基层官员看作政策执行和政策创新的重要因素，是观察和分析政策执行的基点和焦点。该模型认为，政策不是由...