科学性与法治化：政府绩效管理的内在冲突及其解决摘要：在我国地方政府绩效管理制度中，权力规范问题FI渐突出，从绩效管理项目安排、指标设置、考核办法、结果运用等各个环节都存在权力行使不规范、不透明等问题，已成为绩效管理工作科学性无法得到保障的根本原因。通过对H省X市“城乡同建同治”专项工作案例的分析可以看出，地方政府绩效管理工作的科学性与法治化是“一体两面”的关系,在推进绩效管理科学化的同时，必须充分重视制度建设的法治化问题。关键词：科学性；法治化；内在冲突；绩效管理中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号:1007-8207(2017)02-0001-08一、政府绩效管理的内在冲突及其相关问题(-)事件回顾2015年7月，笔者深入H省X市进行实地调研，走访了该市“城乡同建同治”办公室(该项工作的领导和组织实施机构，下文简称“同建”工作)，获取了相关资料。然后走访了部分社区和乡镇，与乡镇干部进行了座谈交流，同时对部分城镇、乡村居民作了个别访谈。II省X市自2013年起开展“同建”工作，冃的在于推?M新型城镇化，统筹城乡发展，改善城乡人居环境。该项工作以市区和7个县城及中心乡镇、旅游景区为重点，在城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会管理、环境优化等方面---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---实施同建同治，努力实现“五化四清三基”目标。①由于在“环境卫生整治”方面有单独的考评方法，乂有特别的奖励处罚机制，工作难度较大,因此，无论是制度分析还是公众观感，都认为这项专项治理工作实际上是“搞卫生”（尽管相关领导部门一再强调不只是“搞卫生”）。一年多來，该项工作强势推行，X市城乡卫生环境有了极大的改善，但让老百姓担心的是这样的工作能否持续下去，居民讲卫生、搞卫牛的习惯能否培养起来。然而，现在的问题在于，作为推动该项工作的主力一一当地干部对此颇有微辞，甚至认为这样做靠的是主要领导的重视，认为这项工作难以持续下去。开展这项工作，是主要领导为了取得政绩，不符合当地经济社会发展实际，因为在X市这样一个西部山区城市，环境卫生与经济文化建设相比，并不是最紧迫和最重要的，而且这种环境卫生专项治理并非X市的首创，而是在省内其他城市有推广经验的基础上进行的。按照当地干部群众的说法和调研屮的发现，X市的“同建”工作确实是通过绩效管理来推进的，用当地干部的话说，是“用考核作为抓手”來推动工作的。调研中获得的关于这项工作的相关资料也都属于绩效管理的规范性文件，因此，适合作为绩效管理制度分析的典型案例。（二）制度梳理本文使用的资料仅限于市级机关发布的文件，而该市的县级与各部门以及以下单位的各种“同建”工作文件暂不纳入文中，个别引用再作特别说明。通过对X市“同建”工作相关文件的梳理，基本可以概括出绩效管理主体、客体、指标、考评办法、结果运用等五个主要的绩效管理制度要素。（三）问题聚焦为了使问题更加集中，本文将问题聚焦在X市绩效管理中的“环境卫生整治”这一专项工作上。在专项绩效管理中，主要领导较为看重将绩效考评作为“抓手”來推进工作，以克服官僚作风；而普通干部则认为这是“搞人”和“搞政---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---绩”的办法；老百姓则担心这种“新政”能否持续下去。对同一项工作有如此不同的看法，其原因在于：从绩效管理的维度思考，一是实施专项绩效管理是否科学？它的有效性和持续性如何？包括活动的成本、效率、效果、效益如何？这种专项治理的公共决策是否科学，是否符合当地经济社会发展需要和实际？是否会因为换了领导而中断？二是如果以上问题的答案是否定的，那么出现问题的原因在哪里？是什么原因导致了这样一个不具有科学性的绩效管理办法的出台和实行。这就需要从绩效管理方案的制定者、制定依据等方面来分析。换言之，尽管考评的是环境卫生整治，但就绩效管理而言，实质上是运用行政权（主要是人事权）进行内部行政管理的过程。再进一步而言,上述问题从实质上看是地方政府绩效管理的法治化问题，即公共权力是否按照法治原则予以规范化...