行政区划扁平化与新型县域治理：基于“省直管县”的经验证据[摘要]县上承省市、下统乡镇，是稳定和完备的一级政府，一直处于垂直互动的节点。“省直管县”改革，是以县为基点的行政区划扁平化设计。组织再造和资源重组，一定程度上扩大了县级政府经济社会管理权限，在县域的组织结构、治理资源、城乡一体化等方面都取得了明显的制度绩效。然而，基于权力部门的条块分割和路径依赖，改革没有与之匹配的专业技术、晋升平台和制度环境，人事扁平化的运作并未突破既定的制度设计和新型委托―代理模式。因而，超越试点的制度遗产，从理论和实践上回应当前的县域治理结构与运行机制，进一步完善政府间的资源配置，实现治理体系与治理能力的统一，积极探索智慧政府的技术扁平化，因地制宜地探寻行政区划改革的突破口，是新时代县域治理的核心议题。[关键词]行政区划扁平化县域治理“省直管县”[基金项目]本文楣家社会科学基金青年项目“县级政府的政策执行力建设研究”（伍嘉冀主持，编号为19CZZ039）”的阶段性成果，同时也是上海市教育发展基金会和上海市教育委员会晨光计划基金“治理效能转化与基层政策的政策执行力研究”（伍嘉冀主持，编号为19CG068）的阶段性成果。[作者简介]伍嘉冀，东华大学人文学院公共管理系讲师，博士，研究方向为基层治理、城乡社会学。[]D63[文献标识码]A[]1008-7672（2022）01-0111-09一、---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---问题的提出自秦以降，县域一直占据科层组织中独特的序列位置，衍生着独特的治理机理。秦置郡县后，小农经济剩余过少，政府直面小农的成本较高，①县之下政权不进入正统的官僚系统，采用“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、伦理靠乡绅”的基层自治。①由此，在马克斯・韦伯（MaxWeber）意义上的“科层制”中，我国政治结构以县为界，隔断了国家建设（StateBuilding）的一统模式。从下往上看，县域是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、中心与边缘地带的“接点”部位。这种不同社会要素衔接的脆弱地带，比较容易发生群体性事件，治理难度较大。②从上往下看，县域处于官僚链条的末端，距离中央最远。这种漫长的科层链条意味着，在行政指令、资源统筹等下达至县的过程中，会有中间层级介入并攫取治理资源，甚至下沉事权滞积到基层，由此造成府际关系紧张。在“市管县”的行政架构中，一些规模小、辐射功能弱的地级市，可能截留下辖县的公共权力与社会资源，出现市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县的现象。1994年，自上而下实行分税制改革，随着“财权”上移和“事权”下放，导致考核指标被层层细化和逐级加码，部分县级政府“财力”和“支出责任”不对称。“省直管县”改革，是以县域为基点的行政区划扁平化。在组织复杂性和职位结构多元性持续扩展的宏大背景下，组织结构的扁平化是行政区划变迁的趋势之一。③从行政管理学和行政区划的角度来看，管理幅度与管理层级通常成反比。管理层级和管理幅度只有控制在一定的合理范围内，组织的整体效能才能达至最佳。否则，减少管理层级带来---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---的效率提升，将为过宽的管理幅度导致的管理失控所抵消。基于理查德・斯科特（G.Scott）的管理理论，政府扁平化的精髓，是通过压缩管理层级、减少管理环节来寻找集权与分权的结合点，整合成一种科学、高效、灵活的管理模式。④当前，在世界近200个独立国家中，除新加坡、塞舌尔等少数袖珍国家，大多数国家的行政层级实行两级制或三级制。俄罗斯的89个联邦主体共设立1834个二级行政区，平均管理幅度为21个;德国16个联邦主体下辖有660个二级行政区，平均管理幅度为40个。⑤我国省级行政区划单位中，四川、河北、山东、河南等大省所辖县数接近或超过百个，地方政府管理层级和设置相对复杂。作为一项重大的行政创新，“省直管县”改革的制度设计，是省级政府直接将资源下沉到县一级，缩减科层组织的空间距离，以期赋予县级政府更大的经济社会管理权限和自主发展能力。改革拟改变政府间的财政关系、行政关系与人事关系，...