铁路政企分开有关问题的探讨孙林还权于企业。我国历来把铁路视为国民经济的大动脉,是产、供、销的纽带,属于服务性行业。它的社会性、公益性和企业性决定着铁路政企合一是历史的必然。要解决政企分开问题,必须重新认识铁路,把铁路运输企业从历史的藩篱中解放出来,把它置于一种崭新的环境中。这种新环境有利于行使政府职能,有利于企业的发展,包括把企业行为全部交出去;学习国外的经验,利用协会等民间团体的积极作用,协调运输企业间的关系,提高运输效率;促进运输企业成为真正的自主经营、自负盈亏的市场经济主体;保证运1铁路政企分开的基础是弄清铁路的功能铁路是国家的基础设施,是综合国力的体现。这一性质决定了铁路有承担政府目标的责任和义务,而国家也有扶持铁路的责任和义务。由此可知,作为基础性产业的铁路企业的基本功能是:首先是社会性,它要为社会进步和国家经济发展服务。一条铁路的建成,得益最大的是促进了铁路沿线经济的发展。因此,社会效益是建设和运用铁路的基本目标。这就要求国家应当为铁路的发展提供必要的支持政策,使铁路能更好地发挥作用。其次是公益性,即铁路运输不仅为了自己的经营利益,而且更重要的是给整个社会创造效益。铁路为自身创造的利益是整个社会效益的一部分,而且是很小的一部分。社会分享了铁路运输所带来的公共效益。第三是企业性,即铁路运输企业作为企业,应当是一个经济组织,这种经济组织与其他经济组织一样,要求以自身所创造的价值实现自我发展的功能。在市场经济条件下,国家和社会都不可能承受一个巨大行业的亏损包袱,因此,铁路运输企业要以优质的服务、良好的经营方式实现企业发展的目标。同时,国家也要为铁路运输企业实现企业化经营创造条件,推动铁路进入市场,参与市场竞争,实现自我发展的目标。由于铁路具有上述三个基本功能,因而,在确定铁路政企分开的总目标时就必须以此为依2有效行使政府职能是政企分开的基本目标铁路目前的管理体制是铁道部主要管国家铁路,不仅要进行行政管理,而且也进行具体的业务管理;对其它铁路的管理则处于比较放松的状况,基本上不管。一旦政企分开以后,铁道部的职能只能是实施行政管理,不仅要对国家铁路实施行政管理,而且也要对地方铁路、专用铁路、铁路专用线、外资铁路等其它铁路实施行政管理。因而,促进政府有效行使行政管理职能是政企分开的基本目标。铁路行政管理职能主要包括以下四个方面。(1)行业管理。这是基本的政府职能,包括对全国铁路的指导、协调、监督等方面的事务指导是指对各种铁路的建设、运营活动要予以指导。随着政企分开的体制的逐步确立,铁道部的职能将主要归于行政管理。各种铁路运输企业都是运输市场的主体,都要按照市场经济的要求走上市场、公平竞争。因此,推进运输市场的公平竞争、制定和完善运输市场规章制度将是铁道部一项主要工作。协调是指协调各种铁孙林,铁道部政策法规司,北京100844收稿日期:1996212223※综述※5铁道运输与经济1997年第9期路间的关系以及铁路与地方政府、企业、事业单位、公民个人的关系,保障铁路运输生产活动的顺利进行。监督是指对各种铁路的监督检查,促进铁路运输企业依法经营、合法经营。行业管理是铁路行政管理部门的基本职责。(2)资产管理。铁道部在履行国有资产监管职能的基础上,经由国务院授权,行使国家铁路国有资本所有者代表的职能,以授权或者委托方式,将国家铁路的资产交由依法组建的铁路投资主体经营,建立国家终极所有、国家主管部门监管、企业自主经营的铁路国有资产运作体系。(3)部分社会事务的管理。随着改革的不断深化,社会事务将逐步由企业转向社会或者政府部门。因此,铁路行政管理机构同时要负担一些属于社会事务管理的职能。(4)行政执法管理。行政执法权中最重要的是行政处罚权。即对违反行政管理的行为依法追究行政责任。根据行政处罚法的规定,行政责任的种类主要有警告、罚款、没收违法所得、没收非法所得、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、行政拘留和其它处罚。铁路行政处罚都有可能发生上述各种情况。例如,铁路在施行卫生行政管理时,可以给予行政管理相对人吊销卫生许可证的处罚,也可以给予罚款处罚等。铁路行政管理行为涉及面广,其管...