人大在推动政府法律顾问制度发展中的作用探析吕秀军作为立法机关和监督机构的人大及其常委会在依法履职的过程中，尤其要在政府法律顾问的程序性以及政府法律顾问法的出台上充分发挥作用，积极推动政府法律顾问制度的良性发展。党的十八大以来，在提出必须“坚持依法治国”的大背景之下，首次提出“普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。党的十八届四中全会《决定》中进一步明确：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的积极作用。”由此可见，设立和推动政府法律顾问制度的发展已经成为依法治国这一国家重要政策的必要环节。那么作为国家的权力机关、法律法规的主要制定者的人大及其常委会，在推动政府法律顾问这一制度的运行过程中又该发挥怎样的作用，如何使当前政府法律顾问制度向着法制化、规范化的方向迈进呢？一、政府法律顾问释义在现代语境下，顾问首先指的是一个职位，泛指在某件事情的认知上达到专家程度的人，并可以为需要业务知识的团体或个人提供专业的咨询服务。这一概念最早却是出现在经济学领域之内，随着商品经济市场化的不断革新，促使越来越多的企业开始关注涉及切身利益的法律问题，当问题涉及的范围逐渐扩大以及不断的复杂化，企业就不得不去外部寻求帮助。于是，在公司制企业中出现的法律顾问便是这一概念的最初模式了。同样地，伴随着社会主义市场经济和社会主义民主政治的飞速发展，作为执掌国家行政事务的政府机关，受自身公共性、法定性和执行性等职能属性的影响，以及有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府这一现代政治目标的要求，政府的日常事务已经不再局限于传统行政事务，其职责逐渐向多样化、多元化转变，所涉及的领域也越来越广泛。虽然，当前我国各级政府都内设有法制办公室等业务机构，但受机构编制和业务经费的影响，法制工作人员数量少、业务能力不足的情况普遍存在。单纯依靠政府内设的法制部门去解决庞大的行政事务已经显得力不从心。因此，那些具有法律专业知识、能够为政府提供法律专业知识咨询的人，尤其是具有多年处理法律事务的法学专家学者和社会律师，都可以而且应当被吸纳到政府法律顾问队伍之中。如前所述，政府法律顾问多指的是具有法律知识的从业者无偿或有偿地为政府提供与法律事务相关的业务咨询活动。那么，政府法律顾问制度就仅仅是简单地雇佣几个律师就可以了，换言说只有律师才是政府法律顾问的主体了吗？其实不然，有的学者从法律关系方面进行分析，指出政府法律顾问的大体有三类：第一类是作为政府外部人员的立法者、律师和专家学者，第二类是作为内部人员的政府法制机构工作者，第三类是以单位的方式存在的国家机关、社会团体。当然，这是从法律主体的大方面来探讨政府法律顾问的问题，但无论如何，律师、法学专家和学者无可置疑地作为其主要的而存在着，这一部分主体对于国家的重大行政决策和法治进程的稳步推进起到至关重要的作用。关于政府法律顾问所应具有的作用，我们可以从《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》（1989年12月23日）第三条中窥探，即律师担任政府法律顾问，受政府委托办理诸如提供法律意见、处理政府涉诉案件、维护政府合法权益等相关法律事务。在实际的工作中，政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼，而且可以为政府重大行政决策、出台规范文件等进行法律方面的研究论证和风险评估；可以为各级政府决策提供专业的法律意见和建议，能够有效降低决策风险和成本，提高决策质量，有利于集中民智、凝聚民力、体现民意。这种以政府法制机构为依托，充分整合社会法律专家人才的队伍建设模式，在一定程度上也有利于增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念，对保证政府提高决策效率、推进依法行政发挥积极作用。另外，当前地方政府已经具有了颁布地方性法规的权力。因此，规范政府的立法行为，客观上需要政府法律顾问发挥自身优势，使所立之法能准确地反映社会经济发展的要求，实现法制的协调统一；规范政府的决策行为，需要政...