中国公共事业改革民营化取向的理论探讨王海祥摘要：兴起于20世纪80年代西方发达国家的民营化改革浪潮，在推动公共事业改革，提高公共产品的质量与效率方面起到了积极作用，也为发展中国家的公共事业改革指明了方向。但与西方发达国家相比，我国的民营化实践在宏观的政治、经济、社会环境以及理论准备方面还存在较大差距。我们在辨证的吸收与借鉴西方国家民营化经验的同时，更要认识到我国的公共事业改革具有自己的特色，民营化只是一种可能的选择而不是唯一。关键词：公共事业中国民营化冷思考一、民营化：在争议中矛盾发展公共事业的“官营”是政府出于对市场失灵的预防，而民营化则是政府对于自身治理失败的一种救赎。政府出于公益的目的而投身公共事业领域，这种以效率换公平的方法往往走向非市场性的垄断。其结果就是效率与公平的双双丧失。因此，政府不得不求助于市场经济的模式来走出“诺斯悖论”，这种手段就是民营化。民营化，表面理解就是私有化的意思，诚然，改变公共事业所有权的公有属性，使之成为私有，即通过出卖股权的方法来实现私有化是民营化的主要手段之一。但这样理解过于狭隘，“民营化的真正含义在于政府通过各种手段减少对公共事业的控制和补贴，使其面向市场。同时改变公共企业垄断公共产品和服务的局面，允许市场中的众多主体共同参与公共产品和公共服务的供给，给公共企业创造一种竞争环境，迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益”。民营化的支持者认为：真正的民营化(trueprivatiza-tion)并不是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过民间的功能所表现出来的成效：民营化并不会造成政府角色的消失。更不是所谓的‘国家除任务化，它仅仅表明私人部门对某些公共事务不同程度的参与。正如民营化大师E，S·萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。他根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社会”。民营化的反对者认为：“民营化不但会侵犯主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识(ASenseofPoliticalCommunity)，民营化会动摇这种整体意识。另外。市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益”。同时，还提出这样的疑问：从预防市场失灵到解决政府失灵的民营化选择，是否会走向另一种新的失灵?引入竞争机制，是民营化的核心，但是公共事业“官营”的最初目的就是防止竞争走向垄断化，而正常情况下的市场竞争也往往向垄断发展，即使是存在强力政府的干预。因此，公共事业的改革最终还是走不出“诺斯悖论”，即：“出于统治的需要，一种经济上低效的制度安排在政治上却可能是合理的……我们故意建立起一个效率低下的政治制度，防止受到一个效率很高但想干坏事的政府的危害，国家的存在是经济增长的关键。然而国家又是经济衰退的根源”，政府部门的决策本来应该提供公共物品。提供的却有可能是公共灾祸。比较中性的观点认为公共事业与民营化本身就是一个矛盾的集合体，用营利的手段去达到公益的目的只能导致欧文·休斯所说的“公私困惑”：“公共企业(事业)建立之初是作为政府的一部分，但却按企业方式运作，它们按企业方式运作却没有股东，它们归政府所有但政府却不给它们资金，它们有自己的管理部门和董事会，但却要对部长负责。政府通常要求公共企业实现其他目标，而不仅仅局限于像私人企业那样追求利润最大化”。诚然，公共事业领域并不存在纯粹的市场运行或政府管制，二者互为补充的模式才是绝大多数国家的选择。但不可否认，在最近30年中，“国退民进”的民营化是主流，甚至影响到公共管理的其他领域。二、中国民营化：多重诘责，艰难协调我国自上世纪80年代实行改革开放以来，一直在探寻一条属于自己的市场经济模式，即建立社会主义市场经济，而保持公有制的主体地位则是前提。虽然“国退民进”的市场化模式一直是我国经济发展的主流，但随着改革的进一步深化，市场化的一些弊端业已显现，国企改革中国有化的重塑...