健全完善国土空间开发利用体制机制问题研究摘要：健全国土空间开发与资源节约利用体制机制，是深入贯彻十八届三中全会决定、全面深化改革的重要内容，也是进一步提高改革的系统性、整体性、协同性，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，建设美丽中国的必然要求。目前，由于种种原因，我国国土空间开发利用体制机制存在许多问题，严重制约和影响经济社会的健康发展。文章在剖析相关问题的基础上，直面现实，有的放矢，提出了进一步健全完善国土空间开发利用体制机制的基本方略和实施路径。关键词：国土空间；开发利用；体制机制；健全；统筹协调：F1243文献标志码：A：1002-7408（2016）04-0017-04基金项目：2015全国党校系统重点调研课题“‘十三五’我国经济社会发展重大战略问题研究”子课题项目。：梁军（1971-），男，陕西凤翔人，法学博士、哲学博士后，中共陕西省委党校科技部副教授，研究方向：科技哲学、工程社会学。一、现行国土空间资源开发与利用体制机制存在的问题国土是经济社会活动的空间载体，国土空间是人类一切生产、生活和生态活动的基础，离开这个基础，其他人类活动都是“皮之不存，毛将焉附”。淡水、矿产、石油、煤炭、天然气等资源是生产生活的基本需求，节约集约利用资源，推动资源利用方式的根本转变是保护生态环境的根本之策。当前，我国国土资源管理体制机制方面存在的问题，已经成为制约影响经济社会发展提质增效、新型城镇化持续发展以及粮食安全保障的重要障碍，更是生态文明建设稳步发展无法绕开的“斯芬克斯之谜”，是全面深化改革，全面依法治国，全面建成小康社会必须要解决的“深层次问题”。主要表现在：1系统性不足，整体性不强，协同性不够，导致生产、生活和生态空间互相分割。现行国土空间和自然资源管理的职能分散，各部门分片管，分行业管，职能交叉重叠，部门相互掣肘，导致国土空间和自然资源管理碎片化。一是多头管理部门交叉系统性不足。涉及国土空间管理和资源用途管制的部门多达十余家，在分散、分片、分类管理中，“九龙治水”现象非常普遍，导致没有一个部门对特定区域的自然资源问题真正负责。同时，由于不同部门对于自然资源内涵界定的不同，以单一目的为主导实行的空间开发利用或保护，容易破坏生态环境本身的系统性，造成资源利用的浪费、低效乃至破坏。二是所有权人和所有权人权益不到位、不落实，国土用途管制整体性缺失。涉及各类自然资源管理的行政部门受委托行使不同类别国有自然资源所有权，但土地、水、森林等资源中属于集体所有的部分占大多数，且并未与行政监管部门建立委托行使关系，行政监管部门成为了事实上的强制行使者，集“裁判员”“运动员”于一身，行政的不当干预，造成对产权权益人合法权益的损害，也导致了自然资源的配置效率不高等问题。迫切需要“按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”，“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。三是相关职能部门各行其是，协同性不强。管耕地的只管完成耕地保有量、管林业的只追求林地面积增加、搞城建的注重城镇建设外延扩张，正如习总书记讲的，种树的只管种树，治水的只管治水，护田的只管护田，治理缺乏全局性，政府内部部门之间争地盘的问题时有发生。2体系不完备，责任不明确，操作性不强，导致规划无序、政出多门和空间布局互相冲突。习近平同志在不同场合多次强调：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是做大的忌讳”。[2]强调规划是做好开发建设工作的头等大事。古人说，“运筹帷幄，方能决胜千里”，做好各种规划，完善规划体系是经济社会发展的路线图，指南针。但就现行国土资源开发利用而言，存在以下主要问题：一是覆盖全域的国土空间利用规划缺失，规划体系不完备。当前，国家层面的综合性空间规划主要有全国主体功能区规划、全国土地利用总体规划、全国城镇体系规划，另外，还有林地保护和利用规划、生态功能区规划、全国草原保护利用规划等多个专项规划。但这些规划既没有实现国土空间的...