公共管理者的角色与知能探究«!!杨占营(海军指挥学院政治指挥系，江苏南京210016)摘要：公共管理者的效能直接形响着社会经济的发展与凶力兴衰。公共管理体制的规范在狼大程度上影响着公共管理者的实际表现，它对公共管理者进行角色定位，并提出知能要求。对公共管理者来说，从政治、法律与道德贵任及知识技能的维度上理解这些要求非常有意义。关■词：公共管理者；角色；知识技能中图分类号：D0文献标识码：A文章编号：1008T533(2007)04-0014-05现实生活中，人们对公共管理者经常持有两种矛盾的观点：当人们认识到公共管理者在国家生活中不可或缺，他们的管理活动为社会提供了必要的公共产品，并体现着公共精神时，往往对之褒奖有加；当意识形态发生变化，“经济人”分析方法大兴其道时，公共管理者的动机及其作用在各种批评中却又引起讥谓——官僚是腐败的,政府的计划是处理不当的。这种情况就如同一枚硬币的两面，我们不必感到吃惊。应该认识到,在终极意义上，人本身是复杂的，但人又有在具体制度场景中学习的能力。公共管理体制的规范在很大程度上影响着公共管理者的实际表现，它对公共管理者进行角色定位，并提出知能要求。对公共管理者来说，从政治、法律与道德的责任及知识技能的维度上理解这些要求非常有意义，这是其据以行动的指南。壱.公共管理者的特殊性公共管理者与其他管理者的不同之处在于，他们从事的是对公共组织、公共事务、公共利益进行管理的活动，目的在于促进公共利益，调控公共关系，因此他们的活动必然表现出政治性、公共性和公开性。可以说，公共组织和公共事务是多种因素交汇的节点，公共管理者正处在这些节点之上。瑞尼在《理解和管理公共组织》一书中把这些节点勾画得令人目眩，但这就是有关公共组织及公共管理者的事实。⑴”七其特殊性从以下几个方面可约略得以表现：1.环境因素。公共组织缺乏出售产品的经济市场，依赖财政拨款作为资金来源；立法部门、各级行政部门和监督机构及法庭的监督造成非常繁多的正式法律限制；更多外部政治势力的出现。2.组织一环境事项。公共组织和管理人员经常参与公共产品的生产或重要外部效应的处理;政府活动常常带有强迫、垄断或是不可避免的性质，因为政府拥有独一无二的批准和强迫的权力，并且常常只有政府拥有这两种权力。比如，政府参与消费和资助活动常常带有命令性质；政府活动常常具有较大的影响力和象征意义；公共组织考虑的事情较多，如公共利益一般标准为何；公众对公共管理人员的监督较为严格；人们对公共组织的公平、响应、诚实、开放及责任有一种独一无二的期望。3.目标结构与角色实现过程。具体表现为：(1)目标的不明确性、多样性和相互抵触性较强。他们的目标和表现标准较为模糊、捉摸不定；目标的争议性增加，背上价值观的包袱更重；目标收積日期：2007-04-12作者简介：杨占营(1969-),男，河南开封人，南京大学行政件理学憾士、海军指挥学院政治指挥系副教授，主要从事公共管理与公共政策研究。和标准的多样性较强（效率、对公众负责和开放、响应政府、公平和法定诉讼程序、社会平等和分配标准、行为的道德）；不同目标之间相互抵触的趋势更强，形成多种平衡（效率与向公众监督保持开放、效率与法定诉讼程序和社会平等、不同选民和政治权力机关相互抵触的要求）的出现。（2）公共管理人员职责有自身的特点：他们的职责的政治性更强，与外部利益集团和政治权力机关的接触并受其干预更多；管理危机和“消防演习”更多；在外部政治联系与内部管理作用之间保持平衡困难更大。4.行政权威和行政领导。公共管理人员在决策过程中拥有的自主权和灵活性较少，因为他们受到许多制度上的限制和外部政治影响。由于受到制度限制，以及下属机构的外部政治联合，以致公共管理人员在其下属和下层机构中享有的权威较小。高层管理人员更不情愿把权威授予他人，他们也倾向于建立多层级的审査和批准制度，并更多地利用正式的规章制度以控制其下层机构。由于选举和政治任命的缘故，高层领导的人事变动较快，这也使得执行计划和实施改革更为困难。近期持反对观点的人指岀，公共管理人员也有企业家似的行为，并表现岀优秀的管理...