公共政策与制度因素的关联探索1902年，在泰国政府供职的一位叫j.霍曼。范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末192022年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的方案论证建议，该方案内含政府财政本钱和效益〔增加了土地税、水费〕的估计数，并用社会本钱及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用。为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策。事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大局部来探讨公共政策与制度因素问题。第一局部将探讨制度对公共政策的制约关系；第二局部是公共政策对制度的影响；第三局部那么探讨政策主体对制度的作用。一、制度制约公共政策在人类社会历史开展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会开展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、本钱损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的缺乏，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人防止一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前开展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，那么是政策所面临的问题了。那么，到底什么是制度呢。制度如何制约、真包含政策呢。制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规那么。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思。诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规那么、应遵循的要求和符合伦理道德的行为标准，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规那么、要求和行为标准。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规那么、标准的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、方案、工程等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是附属于制度框架。由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要表达于此。诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规那么和标准性行为准那么三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。第一类是标准性行为准那么。这是比拟特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景〞〔拉坦语〕与“意识形态〞〔诺思语〕。它们是宪法秩序、操作规那么的背景材料和渊源。这一类制度...