当代中国的中央与地方关系发展路径及对政策执行的影响

当代中国的中央与地方关系:发展路径及对政策执行的影响Central-LocalRelationsinthePeople’sRepublicofChina:Trends,ProcessesandImpactsforPolicyImplementation作者:李芝兰作者简介:李芝兰(LindaChelanLi),香港城市大学公共政策学系教授,香港持续发展研允枢纽召集人,salcli@cityu.cdu.hk。内容提要:中央与地方关系是发展文献高度关注的一个重要话题。大国的公共行政存在一种令人费解的难题:高层决策者制定的政策如何才能被中基层主体执行。在中国这个人U众多的岡家,威权体制及其政策领域的执行差距为这个难题增加了复杂性。文章将中国近60年的中央与地方关系变迁视为岡家建设与民族融合、发展效率、职位晋升和外部影响因素交互影响的结果,并分析了每一因素在其中的作用。文章指出,自20世纪50年代至今,行政性分权一直占据主导地位;自80年代以来,政府与市场边界的变化更重视制度化的权力划分。文章主张超越一贯的“遵从模式”(compliancemodel),以“联合主体”的视角来理解中央与地方的互动性质,以及中央与地方合作时行为出现差距的含义。文章提出通过法制机制处理中央与地方之间的关系,从而提高政策实践的质量。Central-ocalrelationsareamatterofgreatimportancetodevelopmentalistsbecausetheyhighlightanintriguingpuzzleinpublicadministrationespeciallyinlargestates:howpoliciesdecidedathigherechelonsoftheformalsystemcanpossiblybeimplementedbythemultitudeofintermediaryandlocalactorsacrossthesystemInthecaseofChina—themostpopulousnationintheworld,thecontrastbetweentheauthoritarianfacadeoftheChineseregimeandyettheproliferationofimplementationgapsovermanypolicyarenasaddsadditionalcomplexitytothepuzzle.Thisreviewschangesincentral-localrelationsinthe60yearsofhistoryofPeople’sRepublicofChina(PRC)astheoutcomeoffourco-evolvingprocesses,andclarifiestherolesofeachprocess:statebuildingandnationalintegration,developmentefficiency,careeradvancementandexternalinfluences.Itpointsoutthecontinuouspre-dominanceofadministrativedecentralizationfrom1950stopresenttime,andthenewemphasisoninstitutionalizedpowersharinginthecontextofnewstate-marketboundariessince1980s.Inconclusion,thesuggestsgoingbeyondthetraditionalrelianceonthecompliancemodeltounderstandcentral-localinteractionsandtheabundantimplementationgapsinacontextofcentral-localco-agency.Besides,itneedstoadopt"ruleoflaw"todealwiththecentral-localrelations,therebyimprovingpolicyimplementation期刊名称:《公共管理与政策评论》复印期号:2017年02期关键词:中央与地方关系/分权/中国/执行差距/遵从模式或联合主体/法制Central-LocalRelations/Decentralization/China/ImplementationGap/ComplianceorCo-Agency/RuleofLaw中央与地方关系①是发展文献高度关注的一个重要话题。大国的公共行政存在一种令人费解的难题,即高层决策者制定的政策如何才能被中基层主体执行。以中国为例尽管它奉行的是威权主义体制(即具有高度的中央控制倾向),多个政策领域仍出现显著的执行差距②。政策屡次执行失败使人们怀疑中国政府是否有能力回应国内治理挑战、满足日益增长的国际承诺。长期以来,历代当政者倾注了大量的努力(辛向阳,1995:20),力求在中央控制和地方自主权之间取得均衡,这被认为是当代中国最为紧迫的事情之一(Goodman,1986;Chung,1995;Huang,1996;Li,1997;1998a)。如何描述当代中国中央与地方关系的特征呢?随着时间的推移,中央与地方关系是否存在一种固定模式或者一些重要的转折点呢?是何种因素导致中央与地方关系变迁如此曲折,却又保持着连贯性呢?在回顾制度主义文献(Greenwoodetal.,2008)的基础上,本文将当代中国的中央与地方关系的发展看作四种因素相互作用的结果。本文将分析这些因素如何相互作用于中央与地方关系,从而对后者的未来发展和路径作出一些推断。这当中将涉及要弄清楚中央与地方这两个行为...

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