土地用途管制外部性、内部性问题及制度改进探析摘要：探讨了由于我国土地用途管制制度不完善而导致的管制外部性与内部性问题，这种外部性与内部性问题导致土地利用中存在几个问题：管制弹性的缺乏与资源市场配置相左，导致土地配置效率受损；管制中的区域外部性造成土地利用收益分配失衡，加剧区域发展不协调；内部性问题的存在使得寻租现象较为严重，并导致建设用地过量供给与农用地(或生态用地)低水平利用的共存。基于此，提出了现行土地用途管制制度应进行制度改进，建立市场增进型土地用途管制制度，并简单探讨了一个制度改进的政策工具一一区域间土地利用功能置换。关键词：土地用途；管制；外部性；内部性；制度改进;功能置换中图分类号：F301.0文献标识码：A文章编号：1001-8409(2012)11-0033-05StudyontheExternalitiesandInternalitiesofLand-useControlandtheSystemImprovementsWANGWen-gang1,PANGXiao-xiao2,SONGYu-xiang2(l.FacuityofResourcesandEnvironmentScience,HebeiNormalUniversity，Shijiazhuang050024；2.CollegeofUrbanandEnvironmentalScienee,NortheastNormalUniversity，Changchun130024)Abstract：Thispapercarriesananalysisoftheexternalandinternalproblemsinland-useregulation，theseexternalandinternalproblemsresuItinsuchland-usemattersasfollows：inelasticregulationandresourcemarketallocationareconflietive，whichduetoland-useefficiencydamaged；regionalexternalitycausedbyland-useregulationmadeland-usebenefitdistributionunbalance，whichaggravatedtheinharmoniousofregionaldevelopment；internalproblemleadedtoseriousrent-seeking,withconstructionlandoversupplyandagriculturalland(orecologicalland)lowlevelusing・Hence，theexistingland-useregulationinstitutioncouldbeimproved；land-usefunctionreplacementbetweenregionsisapolicyinstrumentforinstitutionalimprovement.Keywords：land-use；regulation；externality；internality；institutionalimprovement；functionreplacement1土地用途管制管制是国家利用其强制权，以政府命令替代竞争而干预市场机制的一种制度安排，其目的是要维护良好的经济绩效[1-3]o土地资源是一种重要的空间资源，而空间资源的稀缺性恰恰又是空间管制的起点。虽然资源贸易作为一种将稀缺性外部化的方式，在某种程度上能短时期缓和局部区域的资源稀缺，但在经济全球化推动现代化的空间范围不断扩展的今天，空间资源的稀缺性难以通过国内的区际贸易、国际贸易予以化解，空间资源需求的快速增长与空间资源有限供给之间难以调和的矛盾客观上要求强化对空间资源需求、空间资源开发与利用的管理[4,5]o此外，在市场条件下，土地资源的配置主要通过价格机制进行。但是，土地资源利用决策的分散性和逐利性，使得在无用途限制以及其他要素投入水平条件相差无几的条件下，经济主体总会选择投资收益率较高的土地利用方式。这种逐利行为会导致具有公共效益的农用地与生态用地供给不足。因此，以政府为主体对土地用途进行空间管制，实行分区发展和控制引导，保障公共服务用地的供给，促进经济、社会与环境的可持续发展是必须的。我国的土地用途管制制度始于20世纪90年代后期。1998年颁布的《土地管理法》确定了我国的土地用途分区管制制度，其中第四条明确规定：“国家实行土地用途管制制度。我国土地用途管制主要由土地利用规划、土地利用计划和土地用途变更管制组成[6]。土地利用规划主要是以土地利用总体规划确定土地用途分区，作为土地用途管制的基础；土地利用计划对近期或年度土地利用活动进行具体的部署和安排，是土地利用总体规划的具体落实，也是建设用地审批的直接依据；土地用途变更管制是目前我国土地用途管制的核心，以农转用审批为重点，由《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《基本农田保护条例》等相关法律条款综合构成，对部分用地类型之间的转变进行了规定［7］。土地用途管制在保护农用地、生态用地资源方面起到了重要作用，在很大程度上遏制了建设用地的无序蔓延和低效...