以粮食安全为视角论耕地占补平衡以粮食安全为视角论耕地占补平衡：未知摘要：耕地是粮食生产的基础，而粮食生产又是粮食安全的基础，因此，耕地的保护对粮食安全生产的保障具有重要意义。我国为保护耕地而提出的“耕地占补平衡”政策，有效遏制了耕地数量减少的趋势，随着农村耕地被不断转换，耕地的“占”与“补”出现了错综复杂的矛盾，在执行政策过程中，诸多问题和缺陷也随之暴露出来。针对这些问题，应从多角度思考和完善“耕地占补平衡”政策，以保障我国的粮食安全。关键词：耕地保护；占补平衡；粮食安全：D63文献标志码：A：1002-2589（2012）06-0027-02耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。随着我国经济的快速发展，粮食安全问题日益凸显。经济的快速发展对耕地占有数量的需求，与国家粮食安全对耕地数量和质量的保护要求，已经成为当前对现有耕地“占”与“补”的对立矛盾[1]。因此，对耕地占补平衡也提出了新的要求。在18亿亩耕地红线的前提下，耕地占补平衡政策已经成为保障国家粮食安全最重要的手段。一、我国耕地占补平衡政策实施过程中存在的问题耕地总量动态平衡是1997年提出的，并于1998年写入《土地管理法》，是指占用耕地与补充的耕地在数量上和质量上达到平衡，依据“占多少，补多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。确定耕地总量动态平衡的依据是《中华人民共和国土地管理法》中第18条规定的“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”1.耕地占补政策实施不利，形成“占优补劣”尽管法律规定“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地”，但这一规定只保证了耕地数量上的平衡，对耕地质量管理缺乏全面、科学的实施细则和运行手段，“占优补劣”现象无法避免。究其原因，有二个方面：第一，在开垦耕地过程中，很多土地整理都是将废弃的工厂、荒地、村落公共用地等进行复垦，以满足占补平衡的指标。但这些用于复垦的土地由于长期的污染，土体结构和自然形成的土壤耕作层已被破坏，损害了土壤调节能力，使得耕地生产能力下降，而且短期内难以恢复，很难达到良田的水平。第二，没有建立科学的耕地评价体系。从执行评价角度看，目前，我国普遍使用的耕地评价是上级政府对下级政府的评价。上级对下级下达的指标多数也是以量作为评价标准，耕地占补平衡政策不能真正落实到位，在复垦耕地的数量上即使能够到位，从耕地质量上看也很难达到占补平衡。从耕地质量评价角度衡量，尽管我国已有农用地分等定级和耕地地力等级评价制度，但与发达国家相比，仍然落后，全国层面的耕地分等定级并不完善。2.耕地占补平衡执行监督不力，形成“实占虚补”在实际工作中，建设占用耕地长期是以“先占后补”和“边占边补”方式进行，更有违法者“只占不补”、“多占少补”。虽然法律有规定，除国家重大工程可以暂缓外，非农占用耕地全面实行“先补后占”，但“实占虚补”现象从未绝迹。究其原因，还是因为执行监督不力。有些地方政府为了经济发展和“形象工程”的建设，把人力物力都投入到开发上，对补偿占用耕地的资金投入相对较少，甚至不予投入，加上整理土地的成本越来越高，使得有关部门对于“补”的执行和监督漫不经心，补充数量和质量相当的耕地大多要求成为一纸空文。3.耕地非粮化严重影响粮食安全由于种粮经济效益比较低，复垦的难度和成本很高，单纯的粮食生产，无法满足经济上的平衡，复垦后的耕地多用来种植蔬菜、花木等效益较高的非粮食产业，有些地方还建设现代农业生态园。这些项目能够获得较高的土地综合效益，增加当地政府的税收，促进区域经济发展。据统计，复垦耕地中，经济作物种植面积每天都在递增，相应的，种粮面积却不断地减少。有些原本种粮食的耕地，也被用来发展生态农业和观光农业。这些只能带来暂时的经济效益，但给国家的粮食安全埋下了巨大的隐患。4.后备耕地资源不足，占补平衡受影响我国土地...