新公共管理范式下的我国行政管理成本和效能分析[摘要]文章从市场化、社会化和放松规制三个方面分析了新公共管理范式取向的政府改革可能对我国行政管理成本与效能带来的复杂影响，既有积极的作用，也有负面的影响。这使我们对这种改革有了更为理性的认识，在坚定信念同时又要有承担短期阵痛的心理准备。[关键词]新公共管理范式；市场化；社会化；放松规制；行政管理成本；行政管理效能[]蒋文能，中共广西区委党校政治学教研部讲师，硕士，广西南宁，530022；陶虹，广西大学行健文理学院编辑，硕士，广西南宁，530022[]1363[文献标识码]A[]1004―4434(2006)11-0073-04行政管理成本一般是指政府为实现管理政治、经济和社会文化事务职能用以维持政府各种机关运转所发生的直接和间接性负担。行政管理效能是指政府机构在行政管理过程中体现出来的行为效应，这种效应是量和质的统一，即既要追求效率，又要实现社会公平和公共利益最大化。行政管理成本与效能受到财政收入、政府规模、政府职能、法制环境等多种因素的制约。目前，我国应该以公共利益最大化和实现公平而不是以降低成本作为出发点和落脚点来处理行政管理成本与效能之间的关系。面对居高不下的行政管理成本，又受世界范围内新公共管理运动的影响，我国实际上已经在逐渐推行以新公共管理范式为取向的政府改革举措，尽管是无声无息的。要注意的是，我国政府改革有着与当年西方发达国家政府改革不完全相同的背景，突出表现在我国经济快速发展、财政收入稳步增加、市场经济不成熟、第三部门不发达、法制不健全、社会福利水平低等。正是这些不一样的背景可能会给我国政府改革下的行政管理成本与效能带来复杂的影响，并不能马上如人所意。笔者试图从市场化、社会化和放松规制三个新公共管理的主要内容来分析这种复杂影响。一、政府改革市场化取向对行政管理成本与效能的影响市场化取向是新公共管理运动的最主要内容，正如彼得斯所说：“不管最富裕的西欧各国或是最贫穷的非洲国家是否考虑进行行政变革，人们普遍假设提高政府组织效率的最佳甚至惟一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。”政府改革市场化取向的潜在的理论预设是相对成熟的市场经济的存在，无论是新古典主义经济学、公共选择理论还是新管理主义，莫不如此。为什么西方发达国家政府市场化改革效应能够在短时期内显现出来?就是因为它们的市场经济经过数百年的发展，已经相当成熟，造就了成熟而稳定的市场文化，深刻影响着人们的思想观念和行为方式，能够较好地承担政府分离出来的职能。而我国的市场经济虽有很大发展，但远未成熟。有学者研究指出：“‘中国经济的总体市场化程度或中国经济体制的市场化改革程度不会超过50％’。以50％为基数，2010年中国经济市场化水平接近60％，2020年达到70％，成为准市场经济国家，2030年达到80％，成为成熟市场经济国家。”而且，由于我国国家大、国情复杂，市场经济的成熟度也因地区和行业的不同而有所不同。如东南沿海地区特别是一些大城市的市场经济就比较成熟而中西部则不够成熟；服装、家电、电信等行业较为成熟，形成了全国统一市场，而房地产、医药等行业远未成熟。这种成熟度不够且参差不齐的市场经济会对我国政府改革市场化取向下的行政管理成本与效能有复杂的影响。市场化政府改革一个主要内容就是私有化、市场化，即把政府职能(主要是公共职能)尽量交给市场，由私人企业在市场竞争中提供更优质的公共产品和服务，以达到降低政府成本(特别是行政管理成本)，提高行政管理效能的目的。从逻辑上讲，由于把部分政府职能让渡给私人企业，进行市场化运作，必然会缩减政府的职能，使政府的时间和精力更为集中，从而降低成本，提高效能。但，这在市场经济不够成熟的我国可能情况更复杂。一方面，某些市场经济较为成熟的行业如电信、公共交通、邮政、电力等，通过私有化改革，打破垄断，推向市场，进行自由竞争，就会缩减政府在这方面的公共职能，从而降低政府在这方面的行政管理成本，相应提高效率。而且这还会因竞争而更有效地向公众提供物美价廉的公共产品和服务，从而更大程度地满足公众的公共需求，实现公...