关于国家治理与国家审计的几点思考尹建业（云南省审计厅厅长）【时间:2011年11月24日】【来源:】【字号：大中小】今年7月，在中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长以《国家审计和国家治理》为主题，作了一个非常重要的演讲，从理论的高度和实践的深度，深刻而又精辟地阐述了国家审计与国家治理的关系，以及国家审计在推动国家治理中的重要作用，把审计提升到完善国家治理、促进经济社会科学发展的高度。我认为，这是继“免疫系统”的重要思想之后，关于国家审计本质认识的进一步深化和发展，为今后国家审计理论研究指明了方向，对审计实践有着战略性指导意义。对此，我有三点认识。一、抓住本质，准确把握国家审计在国家治理中的定位中外审计发展的历史证明，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计在国家治理中有着重要的地位和作用。准确理解和把握这一定位，应当从以下四个方面切入：㈠提高认识是前提。探讨国家审计和国家治理问题，首先应当理解什么是国家治理。政治学意义上的治理，是指公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。值得注意的是，治理与管理是两个不同的施政逻辑。管理是一种强制性行政，很容易导致公权侵犯民权，甚至将某些侵权行为强制有序化，而治理首先考虑的是如何方便民众，体现服务型政府的行政理念。因此我理解，所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。随着主权国家社会发展目标的变化，这些制度、体制、规则、程序和方式也必然发生演变。虽然各国在不同历史时期，其国家治理的目标、模式、手段和方法不同，但国家治理的最高境界即所谓的善治，是各个国家的共同追求。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态，亦即所谓的国家良性治理，学术界多称之为“善治”。“善治”，实际上就是公共利益最大化的管理过程。政府只有不断地进行自身的改革和创新，才能实现“善治”。因此，所谓“善治”至少包含五个基本方面：合法性、透明性、责任性、回应性和有效性。这五个要素的实现程度越高，善治就越有可能。所以，国家治理所依靠的制度平台和追求的目标，就是我们常说的“法治政府、阳光政府、责任政府、服务政府、效能政府”等形态。近年来，随着改革开放的不断深入和社会主义民主政治的不断推进，我国政府的治理理念发生了彻底的转变，法治政府、责任政府、阳光政府、服务政府和效能政府等理念得到确立和普遍认知；从这个意义上看，中国国家治理演进的最终目标，是实现“善治”，其中包括了民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐等重要因素。与此同时，我们看到，这些年国家审计也是朝着这个目标、基于这些要素而不断深化发展、实现变革的。国家审计与国家治理在终极目标上的这种同一性，决定了国家审计的发展方向和创新重点，同国家治理一样，是与时俱进、协调发展的。㈡厘清关系是基础。刘家义审计长指出，国家治理是一个大系统，审计则是这个大系统中的一个监督控制系统。从受托责任关系导致国家治理和国家审计的产生和发展这一共同的源头，以及二者之间的包容与被包容关系来看，国家审计基于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的发展，国家治理的目标决定了国家审计的方向。可以说，国家审计与国家治理之间的关系密不可分，有什么样的国家治理，就一定会有相应的国家审计与之相适应。国家审计在特定历史条件下，遵循自身内在的发展规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，始终是随着国家治理目标、任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。因此可以认为，国家治理转变与国家审计变革的过程实际上是一个矛盾运动的过程，国家审计总是围...