民营资本在收费公路中的发展问题研究摘要：民营资本在收费公路发展过程中被边缘化。对民营资本在收费公路建设中的现状进行的分析表明，民营资本介入的动因，效益评估的复杂性，特许权合约设计的缺陷以及不平等发展空间是影响民营资本发展的主要原因。据此提出政府部门必须从提高收费公路运行效率出发，加强特许模式研究和合约设计，通过强化监管，提高运行透明度，在降低政府风险的同时，促进民营资本在收费公路建设中健康发展。关键词：公共产品；收费公路；民营资本：C931.2文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.1871―6477.2009.04.007民间资本进入高速公路建设领域，按照特许经营的方式经营收费公路，是我国为了解决财政资金投入不足而又必须加快高速公路发展所采取的重大举措。但自2008年以来，沪杭高速、嘉金高速、沪青平高速、甬金高速等民营企业的股权正在被地方政府逐步收回。上海、浙江等长三角省市相继宣布，高速公路建设放弃之前的“经营性公路”投融资模式，转而全部改为“政府还贷型”。在理论界正在探讨如何强化收费公路民营化的背景下，出现国进民退的行为令人深思。民营资本在我国收费公路发展中究竟是救火队员还是主要参与者?在公共设施民营化大趋势下，了解并剖析民间资本在收费公路中的现状，分析其发展过程及原因，对充分发挥民营资本潜能，促进我国收费公路公司化、民营化的健康发展具有重要意义。一、公共产品的理解和收费公路属性分析(一)公共产品的私人供给是收费公路民营化的理论基础美国经济学家布坎南在界定政府生产和政府提供时指出，政府提供是指政府间接的生产，即政府通过预算安排或政策安排等方式将公共产品委托给民营企业进行生产和经营；而政府生产则是指政府直接通过财政支出拨款给自己拥有的公营企业从事生产、经营产品。这将政府生产和政府提供的概念明显地区分开来。生产者、提供者、消费者是公共产品的三个基本参与方，“公地悲剧”使福利经济学家认为，公共物品无法由市场低成本高效率地提供，政府公共产品的生产者和提供者的角色应该是合二为一的。但是，政府活动本身存在的问题，如政府决策和机构运转无效率，官僚主义，政策易变性等，使得政府作为公共物品惟一供给者的地位受到了质疑。技术进步和产权理论的发展使公共产品的私人供给成为可能。产品通过市场手段不能充分地提供给消费者，是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行。公共产品的外部性特征很多源于技术上的难以排除或无法排除的问题，若能把不付费者排除在外的技术成熟，并且排他成本较低的情况下，私人企业就能够有效地提供公共产品。高速公路是公益性基础设施，属准公共产品，其网络性、封闭性的特点决定了可以通过收费站的设置实现消费的排他性和引入竞争，从而为私人部门自愿和有效供给成为可能。因此，可在政府作为收费公路提供人或最终责任人的前提下，引入市场机制，由私人部门提供服务。(二)不同运行模式下收费公路的属性分析收费还贷和经营性公路是我国收费公路的两种基本运营方式。从产生之日起，经营性公路是否改变公路公共产品属性的争论就没有停止过，究其根本是对公路是否可以民营化的质疑。所谓民营化，广义的理解就是指更多地依靠民营机构，更少地依赖政府来满足公众的需求，可以通过许多不同的技术和方法来实现，涵盖了非国有的各种企业形式和经营模式。收费公路的民营化可以理解为政府和私人部门之间在公路行业的多样化安排，目的是使政府承担公路建设运营的公共职责部分由私人部门来承担。根据《收费公路权益转让管理办法》(2008年10月1日生效)第3条规定，政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路；经营性公路是指国内外经济组织依法投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的收费公路。从上述法律概念的界定可知，二者均为收费公路，区别在于公路建设资金和运营管理的主体发生了改变。此外，第35条还规定转让收费公路权益的公路，公路附属设施的所有权仍归国家所有。由此可见，无论谁取得公路收费权，公路产权仍为国家所有，类似于附条件的租赁使用。如同民间资本可以...