论市制在宪法中的困惑与出路戴小艳（湖南大学法学院，湖南省长沙市，410000）摘要：伴随工业化、城市化的进裎，尤其是改革开放后我国城市的迅速发展，我国城镇型行政建制的数量呈现运动式的迅速增长。然而，我国宪法对行政区划只作了原则规定，而且在市建制的概念上存在模糊不清，界定不明，甚至前后矛盾的问题。这使得市建制的法律调控存在重大缺失，实际设置运行过于依赖政策，依靠中央政府和省级政府的审批。因此，为了发挥市制在城镇化建设进租中的作用，需要在宪法中明确“市”的宪法概念、名称、地位，引入行政区划法律保留条款，制定《市组织法》，运用法律手段来规范市制，将其纳入规范化、法制化、科学化的轨道。关鍵词：市制；宪法：行政建制中图分类号：C939文献标识码：A引言18世纪屮叶开始的工业革命，拉开了工业化的序幕。随着人类社会进入工业化社会以后，商品经济日趋发达，人类居住日益聚集，城市化进程加速，城市生活与乡村生活呈现出极大的差异。城镇人口的密集、城市生活的高度社会化以及由此而产生的社会需要，单纯的地域型建制难以达到国家设置行政区域的目的，从而出现了以城乡分治为基础的另一类型的行政建制——市和镇。《屮国的行政区划》对市的定义为，市作为一级政权组织，是中国人口比较集中，政治、经济、文化地位比较重要的城市。除中央直辖市外，有省辖市（地级市）、地辖市（县级市）、省辖市辖市（县级市）等。这个定义明显与实际情况不符，市的辖区已不仅仅限于城区，还包括其所辖县、市的广阔区域。而且将我国市制分为四大类三大行政级另U,也并不符合实际情况。田穗生老师指出从隶属关系看，我国的市分为三个等级：直隶于屮央的直辖市，直隶于省的地级市，隶属于省由地区代管、地级市领导、隶属于自治州的县级市。但李金龙老师认为目前我国市级行政建制存在着五个等级：省级、副省级、地市级、副地级、以及县级。因此，单从定义以及隶属关系，就可以对我国实践中的市制的混乱状况有所了解O一、市制的相关概念与特点目前我国学者对市制的法学认识不强，对市制的认识一般只涉及了市制的含义，即市制是指以城镇区域为其•区域，达到一定人口标准的地方行政建制；设市的两个方而的标准，即人口数和是否是某些具有重要意义的机构的驻在地（通常为治所）。因此，为了能从法学的角度来探讨市制的确切含义，有必要对市制进行重新定义。市制可以说是国家通过立法和行政手段在城市地区建立行政区划建制，进行城市管理的一种法律制度。这一概念明确了市制作为一种地方行政建制，特别是一种城镇型建制的含义。地方行政建制作为一个专门术语，指构成国家的地域性政治实体，即国家结构体系屮的结构笮元。根裾田穗生老师的观点，构成行政建制的基本要素有三：一是确定的地域，以及居住在这一地域上的居民；二是拥有治理本地域的社会公共权力，这种权力可以来ft地域居民通过投票的授予，也可以来---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---自全国政府代表全国居民的委托；三是要有行使上述权力、承担治理本地域职贵的公共机关，即地方国家机关。行政建制是国家政治体制的组成部分，通常由国家宪法直接规定。地方行政建制按照没置目的及功能分类,4以分为一般地域性建制、民族区域型建制、城镇型建制、以及特殊型建制四大类。城镇型建制是指设置在城镇地区的地方行政建制单位，包括市、镇和市辖区。城镇型建制的设置H的除一般地域治理外，主要是为解决城镇地区因人u密集而形成的各种社会耑要，进行针对性的专门管理，以维护城镇地区的社会秩序和促进其发展。城镇型建制的出现，是历史的必然，也是社会进步的一种标志。根据我国目前市制的现状，可以看出市制具有以下儿个方面的特征：其一、市制行政单位的功能特点，主要表现在对城市的专门管理上。其主要职责和活动，以城市管理和服务为重点,活动方式以直接提供管理和服务为主导形式，行政机构的设置则特别顾及城市社会活动的特点和盂要，而且，其对城市的管理必须实行集屮、统一的规范，以适应城市活动整体性的特点。其二、市的形成区域划定从人口和地域两者关系看，...