论抽象行政行为纳入行政复议的范围马怀德内容提要抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性，并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。关键词抽象行政行为行政复议监督范围对抽象行政行为复议监督问题是理论界及实际部门十分关注的问题，从1990年起草《行政复议条例》起，就有人主张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识的不统一等原因，最终未能如愿。7年过去了，随着修改《行政复议条例》工作逐步展开，抽象行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么，抽象行政行为究竟指什么？包括哪些表现形式？在目前监督体制下，有无必要将其纳入复议范围，能否找到相应法律依据？一旦纳入之后，又将面临哪些问题等等，均是理论界应当回答的。本文试图就上述问题作一粗浅分析，以期引起讨论。一、抽象行政行为的概念及范围界定抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如，县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的，而且对未来生效，但对相对人不能反复适用，不具备第三个条件，因此，收费文件不是抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。①从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入复议范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政复议范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。本文抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。二、现行体制下对抽象行政行为的监督途径根据我国1991年1月1日起施行的《行政复议条例》第10条第一款第一项的规定，公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，不能申请复议。关于抽象行政行为不能申请复议的理由，《国务院法制局关于〈行政复议条例（草案）〉的说明》给予了权威性解释："对抽象行政行为和内部行政行为的监督，同对行政仲裁、行政调解以及国防、外交等国家行为的监督一样，现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。"②在当时看来，尽管抽象行政行为也可能会损害公民、法人或其他组织的合法权益，但解决这一问题已有其他途径，无需纳入行政复议范围。那么这里所说的其他监督途径指什么呢？（一）人大和上级行政机关的监督从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。（二）备案审查、法规清理和诉讼监督从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政...