对规划管控方式的思考一、中国语境下“规划指引”的内涵思辨与概念1.“不限于此”—作为政策工具的结构位置结构位置也就是“规划指引”在城市规划体系乃至整个行业活动中的位置和与其他相关影响要素的关系，根本上是由政府体制和规划主管部门的职权所限定的。英国的“规划指引”是中央政府关于城市发展和规划“最主要”的政策文件。虽然中国的法定规划含有大量发展内容，但规划实施、规划行政权和职能通常难以涵盖规划文本的全部要求，而主要是指“空间资源配置”。但即使是“空间资源配置”，也受到非规划系统(如党政文件的决定、建议、意见、规划)、其他政府职能部门(如发展改革、国土、环保、交通、旅游)、政府派出机构(如开发区等的法律法规、技术规范及专项(行业)规划、规定、意向项目)等的影响，且影响具有决定性，以致于出现重叠、不合理和矛盾之处，造成规划和其他政府职能部门的体制性“政策竞争”的现象。显然，在中国语境下，“规划指引”难以占据城市规划体系“最主要”地位，不能或难以排斥其他规划或非规划领域的众多政策决策等的影响，“不限于此”正是其规划内部、规划外部政策工具中的结构性特征。同时，相对于具体规划编制而言，“规划指引”更为理性、中立、灵活，更易取得共识在某种程度上也正是规划编制工具的最好补充。当然，无论是从政府还是规划政策等角度出发，“不限于此”都应该向“主要的”方向演进。2.各方应当遵守—法律效力英国的“规划指引”属于城市规划体系中一种非法定的补充性规划文件和可以充分参考的实质性依据。在中国，“规划指引”被认为可以成为规划设计评审和开发管理中必须考虑的因素，政府通过行政审批来约束有关规划行为。作为规范性文件，“规划指引”是一种准立法行为，具有较低但确定的法律效力，是规划活动过程中“应当遵守”的文件。笔者认为在中国语境下非常有必要强调的是，“规划指引”是一种规范行政行为中国式挥之不去的规制思维导致政策文件制定的出发点通常是行政审批或行政许可，但却在评审过程中充满着行政责任主体随意性发挥的现象，类似行政决策如果算是判例式的话，显然也是一种“随意化的判例式”。因此，通过“规划指引”的具体化，规范行政行为也为未来的规划问责、社会监督打下基础，发挥“规划指引”的“法律效力”。“应当遵守”，在中国式语境下应突出“决策者和社会均应当遵守”的共同规则性。3.城乡空间优化、规划建设准则、规划运作和服务—内容构成英国“规划指引”的内容较为广泛，跨界较多、专题性较强。在中国，“规划指引”对传统规划编制和实施，以及地方原有格式化政策文件或规划编制文件已有所超越，如广东的绿道、广场及其附件的“技术资料”的具体内容中的建设管制、审批、管理和维护等内容。在中国语境下笔者认为应注意到英国的“基于服务理念的规划建议”与“明确中央政府和地方政府在执行其法定职责中应当实现的具体目标”，前者如提供实际案例则能起到行动指南的作用，后者也要尽量明确制发机关的自身职责和目标，防止政策多变、无法取信于社会之举。总体上，其内容可以在“引导性政策和技术要求”或编制和实施(或“管理”)等基础上强调和突出空间目的、技术准则及运作服务之特点主要体现在以下3点。(1)城乡空间优化。具体做法是除传统法定、专项规划编制类型外，“规划指引”从多类型、小主题、中微观层面切入，细化、具体化规划内容，弥补空白，如现状建成区、城镇人口界定，土地使用兼容，工业区隔离带设置，公益性、交通、环卫等各类设施的选址保障性住房选址、配套和指标，住房出租管理，历史建筑认定、保护和利用，村庄规划建设中的历史保护，村校保留和撤并，地块容积率确定等，从总体上明确规划目标，并倡导地方性和地方创新。(2)规划建设准则。“规划指引”的内容相对管控、刚性政策和管理性内容，应更多地突出引导性、弹性、技术性和服务性的内容，并通过图文结合、案例化，少一些绝对化、唯一性规定，多一些可选择、建议性及例外情形应对条款，使其更有实用性和社会参与性。(3)规划运作和服务。“规划指引”服务于规划、建设、管理全过程，如规划设计阶段的规划评审意见、会议...