公共服务合同外包的理论框架、现实障碍与对策裴欣如+张崇康[摘要]公共服务合同外包虽在全世界范围内得到广泛运用并成为公共管理发展的潮流和趋势，但在我国公共服务合同外包的实践中却存在着如外包法制不完善、政府缺失相应能力、服务外包缺乏充分市场竞争、有能力承担公共服务的社会组织发展不成熟等诸多障碍。为确保公共服务合同外包顺利进行，要加强制度设计，实现公共服务合同外包制度化、法制化；提高政府合同监管能力，构建多元主体监督体系；改善公共服务合同外包的市场机制，降低公共服务供给成本；大力发展社会组织，提高公共服务合同外包的承接能力。[关键词]政府；公共服务；合同外包[DOI]1013939/jcnkizgsc2017051191引言20世纪80年代以来，为进一步缩减公共财政开支，提高政府公共服务供给效率，英、美等国家在公共服务改革中率先引入市场竞争机制，将政府本应提供的非核心公共服务以“合同外包”的方式交由社会组织生产。由此，公共服务改革浪潮在全世界范围内不断兴起，各国纷纷展开了公共服务合同外包实践。20世纪90年代以来，我国政府尝试借鉴新公共管理理论推进公共服务外包实践，以期借助市场和社会的力量为公众提供更加高效质优的公共服务。我国公共服务合同外包实践最早出现在深圳市的环卫服务领域，逐渐延伸到其他地区和领域，合同外包成为政府提供公共服务的新趋势。然而，在公共服务合同外包实施中存在着许多问题，如缺乏市场竞争、缺少政府监督管理、公共服务效率质量低下以及公众满意度不高等。这让我们不禁思考：推行公共服务合同外包应有什么样的前提？合同外包对政府能力和市场环境有着怎样的要求？合同外包在现实中面临着哪些障碍？面对这些障碍，政府应如何应对？在公共服务合同外包成为政府购买公共服务的主要方式的这一趋势下，这些都是亟待解决的重要课题。文章在研究公共服务合同外包的现行理论框架的基础上，分析了公共服务合同外包存在的障碍，进而提出了完善公共服务合同外包的对策，以期更好地推动公共服务合同外包在我国顺利进行。2公共服务合同外包的理论框架公共服务合同外包能得以广泛运用并成为公共服务改革的重要趋势，不仅因其在实践上能满足政府对降低服务供给成本和提高供给效率的需求，而且在理论上一些学者也构建了一个看似完善合理的理论框架。传统公共服务的生产和供给都是由政府完成的，政府既是公共服务安排者又是生产者，这形成了对公共服务的垄断性供给的局面。然而，由政府垄断供给的公共服务常常存在服务成本高、服务效率低、服务态度差等一系列问题。因此，支持和倡导公共服务合同外包的学者主张通过引入市场机制来打破公共服务传统供给局面，将政府的公共服务安排者和生产者角色相分离，实现资源的有效配置和改进公共服务供给质量和效率。公共服务合同外包涉及三个主体，分别是政府（服务安排者）、服务承包商（服务生产者）以及公众（服务消费者）。如下图所示，政府在准确把握公众需求的基础上，制定政策和服务规划，明确外包的服务种类、性质和内容，以签订合同的方式，向在竞争机制中获胜的服务承包商外包公共服务，公众对服务不满时政府负责处理投诉，政府的角色由公共服务安排者与生产者转变为公共服务的安排者、规划者和监督者；服务承包商根据政府的相关政策和要求，以签订合同的方式承接公共服务，并按照合同的要求生产以及向公众提供公共服务；公众是公共服务的消费者，不仅要向政府充分表达公共服务的需求，也要对承包商提供的公共服务做出评价。如此一来，政府和市场通过发挥各自的优势以提升和改进公共服务供给的效率和质量，公共服务的供给就形成了政府和市场两者分工协作、共同参与的格局。公共服务外包理论框架在实践中常常需要具备两个重要的条件：精明能干的政府和充分竞争的市场。21精明能干的政府在政府公共服务合同外包的理论框架中，政府把公共服务的生产工作交给服务承包商，但这并不意味着政府提供公共服务职责的减轻或转移。政府虽然不用担任公共服务供给的亲自“划桨”工作，但是要做好更重要的“掌舵”工作。政府要时刻清楚地知道“外包什么”“外包给谁”“如何外包”等重要问题，在准确...