黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的策略薛澜杨越陈玲董煜黄海莉摘要黄河流域生态本底脆弱、系统环境超载、水沙关系失衡、水资源匮乏，其症结在于长期经济社会发展需求与粗放式发展模式下人地关系的矛盾。迫切需要将黄河流域生态保护和高质量发展目标法治化，从生态环境严格保护、经济社会布局优化调整、流域内各行政区统筹协调等多个层面对流域人类的生产生活方式进行调整和规范。文章从黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略出发，探讨推进“黄河战略”相关立法工作的策略选择，具体分析了“黄河战略”相关立法的需求、原则、框架和关键。首先，强调了解决流域经济社会发展需求与生态资源环境承载能力间矛盾的现实需求，指出了现有体制机制难以有效解决黄河流域系统性保护和治理问题的实际障碍;其次，从系统性、整体性、协同性和适应性四个方面，分别阐述了此次黄河流域生态保护和高质量发展战略相关立法的根本原则;接着，构建了以实现“生态-经济-社会”效益相统一的流域高质量发展为目标，以高度价值认同的流域文化共识为牵引，以流域高水平保护和治理为手段，以流域空间管控和流域协调机构两大机制为抓手的理论框架，识别出那些区别于长江等其他流域保护立法的特色问题作为立法关键;最后，结合我国流域管理法缺位、涉水四法功能割裂、政出多门职能交叉等现实特征给出此次立法定位的思考及建议。关键词黄河立法;生态保护;高质量发展;策略研究X522;X22;D920.1A1002-2104（2020）12-0001-07DOI：10.12062/cpre.20201103黄河是孕育华夏文明、滋养中华民族的母亲河，流域内丰富的自然资源和要素禀赋，是沿黄地区维系经济社会发展和生态平衡的重要基础和战略保障。黄河流域作为确保我国生态安全、粮食安全、能源安全和防洪安全的生命线，是打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国的关键地区，是打赢脱贫攻坚、协调区域发展的主阵地，更是延续历史文脉、展示时代价值的核心窗口。然而，伴随着城镇化、工业化进程，黄河流域经历了严重的环境污染和生态破坏，保护和治理的任务十分艰巨，流域生态系统脆弱、经济发展滞后、人地关系趋向紧张，不断形成贫困与生态环境破坏的恶性循环，严重制约了黄河流域的高质量发展。党中央、国务院高度重视黄河问题，将黄河流域生态保护和高质量发展同京津冀协同发展、长江大保护、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，上升至重大国家战略（以下简称“黄河战略”）[1]。如何进行科学合理的顶层设计，开展切实有效的行动，协调流域日趋复杂的功能冲突与多元利益诉求矛盾，成为党中央、国务院的重大关切。黄河流域目前存在的生态本底脆弱、系统环境超载、水沙关系失衡、水资源匮乏等现实问题[2]，其本质在于长期的经济社会发展需求与粗放式发展模式下人地关系的矛盾，解决上述困境需要同时在生态环境严格保护、经济社会布局优化调整、流域内各行政区统筹协调等多个层面采取措施，运用法治思维，通过立法，将黄河流域高质量发展目标法治化，对流域人类的生产生活方式进行调整和规范。为此，本文从黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略出发，探讨“黄河战略”相关立法的策略选择，具体分析了“黄河战略”立法的需求、原则、框架和关键。强调“黄河战略”目标法治化的迫切需求，指出保障“黄河战略”顺利实施的根本路径和基本原则，构建策略框架，为“黄河战略”的顶层设计和行动方案提供理论支撑，识别出黄河流域亟须保护和治理的重要内容作为立法关键，并结合我国流域管理体系的现实特征给出此次立法定位的思考及建议。1黃河流域生态保护和高质量发展战略立法的现实需求2020年8月31日，中共中央政治局召开会议审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称“纲要”），明确提出要系统梳理有关黄河流域生态保护与高质量发展的法律法规，深入开展黄河立法基础性研究，适时启动相关立法工作[3]。推进“黄河战略”相关立法工作是贯彻中央依法治国方略和践行生态文明思想的必然要求，是解决流域大保护和大治理重大关切、实现黄河流域高质量发展目标的有力保障。1.1从国家战略实施需求来看，解决流域经济社会发展需求与生态资源环境承载能力...