我国PPP模式的制度困境及对策研究毛宁摘要：在我国经济进入新常态，大力实施供给侧改革的背景下，PPP被赋予了化解地方政府沉重债务，规范融资平台行为，推动新型城镇化战略落地等政治意蕴。然而目前我国PPP模式的推广面临着立法不完善、主导机构不明、合同性质不清以及监管体系不健全等问题，严重束缚着PPP功能价值的发挥。他山之石可以攻玉，在结合域外国家经验的同时依据我国实际情况，就如何破解PPP制度困境提出对策。关键词：PPP;制度困境;对策：D9：Adoi：10.19311/jki.1672-3198.2019.34.0640引言PPP（Public-PrivatePartnership）直译为公私合作，雏形可追溯至15世纪英国的付费公路，现代意义上的PPP则起源于英国撒切尔夫人执政时掀起的政府再造运动（ReengineeringGovernment）和民营化浪潮（Privatization），其作为一个专业术语，则是由英国经济界于1997在联合国可持续发展的项目管理（SustainableProjectManagement，SPM）会议上正式提出的，涵盖了政府与社会资本合作的各种模式。PPP引入我国后被译为政府与社会资本合作，本质是政府和社会资本进行长期合作，通过发挥各自的比较优势，共同提供公共产品和服务的一种契约安排：政府主要负责宏观层面协调和监督，社会资本负责微观层面建设和运营，双方结成伙伴关系，共担风险和共享利益。经过短短几年发展，我国的PPP市场在投资规模、入库数量、覆盖行业等方面后来居上，超过了世界上任何一个发达国家的水平。根据数据统计，截至2019年8月底，全国范围内公布中标的PPP项目规模已达15.4万亿元，项目总数为10380个，涵盖19个行业领域，我国已跃居全球规模最大的PPP市场。与PPP发展速度相比，我国相关配套制度则相对滞后。1PPP制度困境一个成功的PPP项目与完善的PPP制度框架紧密相关，从PPP项目全球实践情况来看，大多数成功实施PPP项目的国家都建立了相对完善的PPP制度框架来提高效率，实现良好的项目治理，并最终实现PPP项目的稳健发展。我国目前PPP制度体系主要以国务院、财政部和国家发展和改革委员会（下文简称国家发改委）颁布的政策为主，存在着PPP立法不完善、主导机构不明确、PPP合同法律性质不清和PPP监管体系不健全等问题。1.1PPP立法不完善目前民间资本参与PPP项目信心不足的深层次原因在于当前PPP立法不完善，突出表现在三个方面：现行法律层级低、PPP专门立法的缺失、法律间不协调。当前我国尚未针对PPP进行专门立法，而主要是通过颁布一系列政策与法规来推动PPP发展，虽然一定程度上有利于推动PPP法律体系的完善，但这些规范性文件大多采用的是意见或通知形式，法律层级低，以及存在相互间的不协调问题。如果没有稳定的法律保障，会削弱PPP的吸引力，难以有效激发社会资本的投资活力，PPP的作用与价值会大打折扣。1.2PPP主导机构不明确国际上通行方式是在中央层面设置一个专门的PPP行政管理机构，负责统筹推进PPP事项。譬如英国以财政部为轴心下设了5个PPP机构，包括PPPPoliceTeam、InfrastructureUK、TheInfrastructureFinanceUnit、ProjectReviewGroup、PartnershipsUK。聚焦我国，现阶段我国负责PPP项目推广工作的主要部门有财政部和国家发改委，其结果造成PPP在推进过程中，面临着两个部委、两套政策体系并行的局面。由于两部门各自职能权限有所不同，在政策制定时侧重点会存在差异，使得利益相关者在参与PPP项目时无所适从。因而PPP的发展亟需立法来明确的一个主导机构，避免政出多门的窘境。1.3PPP合同法律性质不清目前关于PPP合同法律性质，在理论界和实务界存在诸多争议，争议的焦点在于PPP合同应该定性为民事合同、行政合同还是两者兼而有之的“混合合同”。目前出台的相关法律法规之间也未能明确。财政部出台的《PPP项目合同指南》（试行）中提到，PPP项目合同应适用于民事诉讼程序，而非行政复议、行政诉讼程序。《特许经营管理办法》第49条提到，政府实施机构和特许经营者发生争议时应当协商解决，而对于协商不一致的情况，则没有明确规定法律救济途径，进行了模糊化处理。由于PPP合同的性质决定了利益相关者选择争议纠纷的解决方式，如若是民事合同则可以选择仲裁和上诉;如若是行政合同可选择行...