控制性详细规划编制技术的创新与发展方向———多个城市控规开展情况的对比研究程洪江1，谭敏2(1．同济大学建筑与城市规划学院，上海200092;2．四川省宜宾市住建局，四川宜宾644000)【摘要】文章在归纳我国控制性详细规划实施以来面临的问题与困境基础上，重点分析总结了多个城市基于控规编制技术进行的改良和创新，在此基础上对控制性详细规划编制的技术创新方向进行了思考。【关键词】城乡规划法;控制性详细规划;规划编制;创新TU984.11+1【】【文献标识码】A控制性详细规划(以下简称控规)的引进，为政府控制和引导城市土地开发提供了最直接的工具，是我国城市规划体系建立以来的重要内容，为推进城市规划管理的规范化起到了重要作用。《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)的出台，对控规的编制、审批、修改程序及其在规划管理中的法理地位作出了明确规定，要求城乡规划主管部门进行规划用地许可必须严格依据控规依法行政。随着控规在城市规划管理中的地位不断强化，为了解决控规在市场经济条件下实施过程中存在的诸多问题，有条件的城市根据自身情况创新控规编制办法的情况多有出现。本文即在对比研究多个城市控规开展情况的前提下，对我国未来控规编制的方法和发展方向进行了思考。1控规执行过程中的问题与困境自20世纪90年代中后期以来，经过十年左右控规的大规模编制，国内多数大中城市已完成了控规全面覆盖的工作。但随之而来控规执行层面的问题开始显现，主要表现在两方面:一是由于控规编制本身尚不完善，使得控规编制与规划管理模式存在脱节，导致规划实施过程中的矛盾;二是控规法定地位相对模糊，在控规实施过程中没有明确依据进行监管，使得控规在城市建设中的控制作用被减弱2008年《城乡规划法》的出台明确了控规的法定地位，但控规编制不完善带来的问题与困境尚未有效解决，概括起来主要有以下几个方面。在物质规划层面，编制人员更多关心的是技术合理和空间美观的问题，控规中很多强制性指标(如容积率、建筑高度等)的给定、公共服务配套设施的布置均缺乏依据，主要依靠编制人员的主观判断，再加上公众参与的程度又远远不够，控规科学性受到质疑难以避免。1.2刚性与弹性的矛盾我国处于快速城市化的发展阶段，城市建设量大面广市场经济瞬息万变。即使再高明的规划师也无法准确预测未来的投资商是谁，对地块的使用有什么要求(尤其是新区开发的地块)。这就需要在控规编制中必须达到刚性控制与弹性引导的高度统一。然而从我国目前大多数城市控规实施的情况来看，受计划经济思维影响的控规编制方法往往显得弹性不足。控规内容要求统一、面面俱到，指标管理采用一刀切的硬性模式。应当强制性规定、保障政府职责的内容没有“刚”起来，而应当引导性规定、突出市场效率的内容确被统得过死，没有足够的弹性。其结果是公共利益逐渐被市场所蚕食，公众利益受损、控规失效、城市失控。弹性的缺失使得规划管理部门实际操作中，在收到大量涉及关键性指标的调整申请时，或忽视控规所制定的指标而根据个案情况重新确定指标体系，或机械的“维护控规的权威性”，影响规划管理的行政效率，陷入了两难的境地。1.3“全覆盖”要求与发展时序的矛盾《城乡规划法》对于控规在规划管理中核心地位的确定要求各个城市应当实现控规的“全覆盖”，否则无控规区域的城市建设行为就会出现规划许可无依据的状态。目前控规编制主要做法是规划师依据上位规划、相关规划，凭主观经验详细确定地块各项指标，对规划区内的建设安排十分详尽而全面。但根据总体规划进行全面覆盖的控规，对城市10～1.1科学性和法定性的矛盾《城乡规划法》的出台使控规的法定地位得到了进一步的巩固。一方面在控规法定的大趋势下，规划主管部门在实施控规的过程中更强调其权威性，控规被突破调整的门槛越来越高;另一方面由于控规自身存在的诸多问题使其科学性在实施过程中始终受到质疑，原因可以归纳为两方面:一是我国大多数城市的控规是以“大跃进”式的方式突击完成全覆盖的短时间、大面积、运动式编制的控规很难保证其编制质量进而影响其操作性。另一原因则是我国控规编制的技［定稿日期］2012－02－07［作...