中国国家审计制度：调查，问题，改革(1)我们的研究假设是，中国现行审计机关是政府的内部审计组织，这种政府对审计机关直接控制的体制是导致中国现行审计制度存在诸多问题的总根源。为了验证和深化这一假设并寻求适当的改革设想，我们于2002年6月至10月，实地采访了国家审计署以及10个省市的审计机关、人大和政府的官员和一些审计学者，共38人；同时，对85位中国审计学会理事进行了问卷调查。一、文献回顾相比学者们比较一致的认为中国现行审计制度缺乏独立性的观点，官方的研究机构审计署科研所（1999）的观点则相对模糊：一方面明确表示不赞同那种认为中国现行审计制度缺乏独立性的观点，另一方面也承认，相比西方“立法型”审计制度，中国现行审计制度的独立性的确不足，并承认这是源于现行审计具有比较浓厚的政府内部审计色彩。二、方法和数据我们对实证法在审计理论研究中的运用作了一些尝试。运用的实证法以实地采访调查和问卷调查为主。我们实地采访了38位具有一定代表性和资历的受访者。其中：国家审计署司局级官员6人，地方政府首长和部门官员5人，地方人大官员4人，地方审计机关厅（局）长6人，地方审计机关处室负责人8人，审计学者9人。需要说明的是：因为审计制度改革涉及到政府体制和人大机关，所以我们采访了审计机关之外的政府和人大官员；我们所选择的受访者除审计学者外，大部分具有从事审计工作或相关工作10年以上经历并在其所在单位或部门担任有一定领导职位；大部分受访者同意录音，但都不同意在任何媒体上公开披露其姓名和身份。采访时间集中在2002年6月至10月间。采访的主要问题为我们事先所确定，但在具体采访过程中有所调整。同时，我们还对中国审计学会的85名理事进行了问卷调查。选择中国审计学会理事作为问卷调查对象，主要是因为作为中国审计学会的理事，一般具有比较长的审计工作经历或比较丰富的审计理论水平或一定的领导职务（从一般意义上看，这是选他们作为审计学会理事的必备条件），所以把审计学会理事列为问卷调查对象既对保证问卷调查结果的质量有好处，也对提高回函率有利。问卷调查在7月初寄发，截至9月30日，共受到35份，第一次回函率约42％。答卷者分类情况是：来自国家审计署（含特派办）的理事6位，来自地方审计机关理事18位，来自审计理论界和高校的理事11位。为了搜集和积累研究资料，我们的研究还结合了一些政府和审计机关官员的讲话、部分学者的研究文献以及审计署网站发布的有关信息。三、中国现行审计制度基本概况可见，国家审计定位于是政府行政管理和监督系统中的一个环节，审计机关是政府的一个专门从事审计监督工作的一个职能部门。那么政府毫无疑问就掌管着安排审计工作、确定审计长人选、分配审计经费等主要权限，是审计报告直接的和主要的使用者或受益者。“内部审计”可以说是对中国审计制度基本内容和基本特征的高度概括。（注：我们在问卷调查表中问到：“您是否认为中国审计机关实质上是听从于或服务于政府，其实就是政府的内部审计？”。结果有87％的答卷者选择了赞同和基本赞同的意见。）目前，无论是官方还是我们大部分受访者，都认为现行审计制度的优势是：1.政府首长直接抓审计工作，便于支持审计工作，这对审计职能作用的发挥有利；2.由于政府实际掌握着人、财、物分配权限，所以审计工作条件特别是审计经费便于得到保障；3.审计以政府工作为中心，工作容易开展，比较有实效；4.审计成果转换快，效率较高。我们认为现行审计制度的这些特定优势，于政府对审计机关的直接控制的体制。实际上，中国审计机关自1983年成立以来，在政府领导下，发展还是比较快的。审计署认为，目前国家审计已形成了比较完整的审计组织体系，建立了以审计法为核心的审计监督法律规范体系，培养和锻炼了一支政治坚定、纪律严明、业务熟悉的审计队伍，依法全面履行审计监督职能取得了显著成效。在许多场合，官方多是以审计事业的发展成就来评价或肯定现行审计制度，并认为这些成就的取得与现行审计制度的优势之间存在联系。事实上，审计署比较强调现行审计制度的优势和运行以来取得的成绩，但对现行审计制度本身所存在的体制性问题特别是...