省人民政府水行政主管部门建立水土保持中国宪法修改与宪政建设二但客观地说，我们也应看到四次修改宪法也存在不足，不足之处是：(1)政策性修宪色彩较浓。从82年宪法制订至今，几乎是每隔5、6年就修改一次宪法，而这与每五年一次的党的全国代表大会几乎同步，如1988年、1993年、1999年、2004年的修改。(2)宪法解释没有充分发挥作用，使宪法变迁的重担落在修宪上面，有点不堪重负。比如这次香港政制发展的争议，中央就是决定解释基本法，而不是修改基本法，这样做的好处是十分明显的;(3)修宪的重心偏重于政策宣示条文、国策或指导原则以及经济层面，公民权利入宪很少。(4)在一定程度上解决了1982年宪法与社会发展的矛盾。但这也只是解决了一些表面上必须解决的问题，而对一些体制上深层次的问题没有触及。比如市场经济的规定仅仅是宣告，还有许多不符合的条文来不及改动。应当进一步完善国家机构在市场经济、宏观调控中的作用、具体职权和程序。尤其要确立中央国家机关与地方国家机关在财政、货币、金融、税收等方面的事权划分。要把法院的政治功能凸显出来，使其在统一国内市场中发挥独特作用。存在以上不足的原因在于：(1)立宪技术较落后，宪法规定了不少不宜规定的内容，规定了较多政策性内容，如经济制度、经济体制方面;(2)对宪政的认识还不很肤浅，对宪法实施的认识还不到位，以致宪法宣告性条文很多、程序性规定很少，没有考虑适用性、可操作性，最后的结果是把宪法束之高阁;(3)工具主义的宪法观，也就是宪法是国家管理、阶级统治的工具，而不是对权力的制约，像54年宪法，毛泽东声称它可以管15年，因为当时计划从新民主主义过渡到社会主义是15年左右，但后来搞大跃进，三年就完成了社会主义改造，这部宪法就束之高阁了;(4)严格规则主义的影响，意图使宪法完备、详尽，而认识的不断变化使得宪法必须改变规定;(5)宪法政策化倾向严重。另外，从根本上说，宪法修改是只是完善宪法文本的必要手段，宪政建设最实质性的要求还是认真实施宪法。加强我国的政治文明建设，宪法修改是必要条件，但远不是充分条件，建设政治文明，我们还有许多艰苦细致的工作要做。二、为什么我们要高举宪政建设的旗子?在今天的中国，宪法修改就已经提出了我们宪政建设的一个重要的方面，就是为了更好地实施宪法，修改宪法不是为了好玩，把文章改得漂亮一点，让大家读起来好看，不是这个意思，就是因为宪法很重要，修改宪法更能够适应我们这个社会的发展。而且我们已经注意到这个事实，现在的中央非常重视宪政建设。2002年12月26日，我们的新一届中央政治局在中南海第一堂课就是学法律，学的是宪法，说明了新一届的领导们的认识比以前更高了，以前是听法制课，但第一堂课是听国际贸易法，没有听宪法，当然，在当时也是很了不起的信号、其示范意义是比较大的。而且我们可以看到，在新一届领导重视宪法和宪政这个问题上，我觉得认识比以前更深了，我看到2002年12月4日，中央召开了一个纪念现行宪法实施20周年的会，胡锦涛同志在上面做了一个讲话，他在讲话里面提了一句话“宪法具有最高的权威和最大的法律效力”，这个提法也是在党的领导人讲话里面首次出现的，原来的提法是“极大的效力”。另外，新一届领导在建立责任政治方面是非常突出的，比如去年“非典”时期，就罢免了许多不合格的高官，还有各地的许多责任事故，也是罢免了许多领导，这就是宪政建设和责任政治的政治文明一个重要表现，政治文明就是要对人民负责，这个责任政治的现象可以说是在改革开放20多年期间，最近两年是最突出的。我们可喜地看到，中国执政党开始越来越重视宪政建设，尽管宪政建设不可能一躇而就，需要有一个长期的过程。这里，我重点讲宪政建设这个时髦的问题，分三个方面来讲：一是如何理解宪政，如何判断宪政?关于什么是宪政，学术界有很多的定义。首先看西方学者的定义，西方学者关于宪政概念的阐述相当丰富，按分析的视角和侧重点来概括，有的从立宪政体(Constitutionalgovernment)所包含的要素来阐释宪政，有的从制度上做出的安排来说明宪政的，有以宪法对政府权限的制约来阐明宪政，有以宪政蕴涵的法治要义来解释宪政，...