地方行政层级改革中的市县关系一个演化模型分析韩艺，雷皓桦（南昌大学，江西南昌330031）［摘要］市县关系不仅是府际关系的重要组成，对于城乡一体和区域一体也起关键性作用。如何构建起良性市县关系尤为重要。通过将市县关系放在行政层级改革这一总体背景中进行考察，构建市县关系模型，能够揭示出市县关系背后的相关变量、影响因子与演化规律，从而有针对性地提出构建良性市县关系的若干对策与建议。［关键词］市县关系；行政层级改革；省直管县体制；市管县体制；过渡期［］D035?5［］A［］1008-9314(2014)03-0056-05［收稿日期］2014-04-24［基金项目］教育部人文社会科学研究“省直管县体制改革中的市县关系研究”（12YJC810008）［作者简介］韩艺，男，南昌大学公共公共管理学系副教授;雷皓桦，女，南昌大学公共管理学系行政管理专业2012级硕士研究生?市与县是我国最重要的地方行政层级，在日常行政中有着复杂的互动关联，对于城乡一体和区域一体起关键性作用。随着公共交通、河川整治、环境保护、都市圈一体等区域性公共事务的增长，对重塑市县间合作关系的要求越来越高，特别是，随着地方行政层级由市管县体制向省直管县体制改革过渡，市县间传统的纵向隶属关系必将面临新的转型与变迁。市县关系变迁的背后有哪些变量与演化规律？左右市县关系的因子有哪些？如何构建良性的市县关系？这些问题都可基于模型分析得到解答。一、行政层级改革进程中的市县关系演化模型分析（一）市管县体制中的市县关系模型市管县体制中，市县关系中斜向关系虽存在，但主要表现为纵向隶属关系，“隶属性—自主性”是其显著特点：一方面，通过掌控县级主要官员的任用权、职务提升权和物质奖励权，市向县下达分解任务及政策命令；另一方面，县在隶属市的同时也可能有一定的自主性，即县依其自身的实力及能力做出策略选择：主要表现为“执行性、应付性、自创性和协商性”［1］：县必须执行贯彻上级的计划、政策、决定和命令，但执行过程中，县会“区别情况，少数政治任务坚决执行，其他工作则想办法应付”；在应付中，有不少是县级政府和部门的自创性政策；有时，鉴于问题和利益的复杂性，县可能会请求市适当协商。当市下达的政策命令合理且县具备执行条件时，如果县缺乏自主性，市县关系表现为“领导—服从”或“帮扶—协作”关系；相反，县可能会凭借其很强的自主性而采取协同配合（“领导－协同”关系）或协调策略（“领导－协调”关系）。当市不顾县的实际而执意要求县执行时，如果县没有足够的实力自主选择，县会选择逆来顺受，市县关系表现为“压制－顺从”。反之，如果县有足够的实力和自主性时，县可能会应付了事（“压制—应付”关系），也可能与市协商（“压制—协调”关系），甚至可能对市采取抗衡策略（“压制—抗衡”关系）（见图1）。可见，市管县体制中，影响市县关系的主要变量是：V1-政策命令的合理性（即是否与县级利益相左、县级实现的可能性）与政治性强度（是否必须完成的强制性和政治性任务）；V2-县级自主性程度（即实力与受约束度）。其中，自主性除基于县级实力外，还与隶属关系中受约束度相关，因此，隶属关系虽看似常量，但其实仍带有一定的弹性。图1市管县体制中市县关系模型图（二）省直管县改革过渡期的市县关系模型改革过渡期，财政省直管先行，但市县间行政隶属关系仍是主导，市县关系呈现为由纵向隶属向横向竞合过渡过程中的服从与争利交织并存，“控制性—自主性”是其特点：一方面，市能预期省直管县后自身利益受损，同时财政省直管后能感受到来自县的潜在竞争与威胁，试图限制和控制县，抓紧时机加大对县的剥夺，例如吞并邻近县设为市区以尽可能保住自身利益；另一方面，随着财政省直管，特别是浙江、安徽、湖北等省的强县扩权改革，省直接向县下放市级经济和社会管理权限，县的自主性开始加大，县对来自上级的资源、资金、项目、政策与市展开明争暗斗式争夺。过渡期，市县关系除带有市管县体制的印记外，还呈现出新的特点：一是当省直管县改革在一省内重视并强势推进，如果市级自主性大而县自主性小，市县呈现“限制－顺从”关系，例如市对县的帮扶度减弱，...