政策类型视角下的中国政府职能转变以高等教育政策为例的实证研究摘要：制定和执行公共政策是政府运作的基本方式，政府职能的任何变化往往都会通过政策的调整和变化表现出来。借助于不同的政策类型理论，运用内容分析法对我国1978年至2014年中央政府颁布的高等教育政策文本进行分析，发现改革开放以来中央政府在高等教育领域的职能虽有所转变但整体上有限：一方面政府在很大程度上仍然扮演着“生产者”的角色，政府管理的范围涉及高等教育机构的诸多“校本事务”；另一方面政府依然习惯于采用强制性的作用方式进行管理，尤其是在“校本事务”领域，其运用强制性作用方式的比例远远高于其作为“供给者”时的比例；第三，执政党对高等教育的管理呈现出不断扩大和增强的趋势。关键词：职能转变，政策类型，高等教育一、问题的提出从1988年首次提出“转变政府职能”至今已近30年，这期间学术界已经积累了大量的相关研究成果。这些研究成果覆盖了政府职能转变的内涵、目标、路径和过程、影响因素等各个方面，然而“目前文献中关于政府职能的实证研究还亟待充实”。[1]与此同时，缺乏明确的指标来观察和测量政府职能转变也恰恰是实践中政府改革往往以“机构精简”来替代“职能转变”的原因之一。那么如何对改革开放以来中国政府职能转变的轨迹和程度作出实证性的描述？近年来，少数学者开始尝试从特定的视角对政府职能转变进行实证性的研究，这些研究大体上包括以下几类：一是通过政府机构的变迁来审视政府职能的变化；[2]二是从公共财政支出结构的变化来观察政府职能的转变；[3]三是通过对基层干部的问卷调查来了解基层政府职能的变化；[4]四是通过行政审批制度改革来分析政府职能的转变；[5]五是通过对国务院政府工作报告的文本分析来测量中国政府职能转变。[6]这些研究为我们观察和分析政府职能转变提供了相互---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---竞争又相互补充的视角。然而不难发现，这些研究视角又都有其局限性。如财政支出结构的视角可以很好地观察政府职能中“管什么”的问题，但却很难分析“如何管”的问题；问卷调查比较适合对基层政府职能及其转变进行研究；行政审批仅仅是政府履职的一种方式，“虽然行政审批是观察政府职能的最重要窗口，但毕竟不是全部，据此去观察政府职能转变就存在一定的偏差”。[7]此外，不同研究视角下对政府职能转变的测量和考察得出的结论也不同：机构改革视角和财政支出视角下的政府职能转变研究得出的结论比较积极，认为“政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强”；[8]2003年之后“国务院的社会职能实现了‘经济附属型职能’向‘社会职能与经济职能并重’的转型……国务院机构经历了从‘管理者’向‘服务者’角色的逐步转变”；[9]“从经济方面来看中国政府逐渐淡化经济干预的职能……从社会方面来看中国政府逐渐强化公共服务的职能”。[10]审批制度改革视角下的研究则认为，虽然“中国政府职能大幅缩减，但政府职能转变远未完成……政府职能结构重经济轻社会明显，集权式治理模式未根本改变”；[11]对基层政府的问卷调查也认为“基层政府并没有切实向服务型政府转化”。[12]出现这种差异，一方面可能是由研究视角和研究方法造成的，另一方面也说明了中国政府职能的复杂性。这种复杂性要求突破宏观层面而更多地从中观层面来研究中国政府职能转变，以准确地反映现实的复杂性和异质性。本文尝试从政策类型的视角来观察和分析中国政府职能转变。一方面制定和执行公共政策是政府运作的基本方式，政府职能的任何调整和变化往往都会通过政策的调整和变化表现出来。因此借助于政策类型理论对政府颁布实施的政策文本（包括其数量、类型及其变化）进行分析，可以测量和分析政府职能的变化；另一方面，从政策类型的视角来研究政府职能意味着研究者只能选择少数政策领域渐次进行，不断积累在中观层面的研究成果，从而深化对政府职能转变复杂性的认识。具体来说，本文以高等教育政策为例，运用内容分析法对我国1978年至2014年期间中央政府颁布的高等教育政...