公共利益认定程序之比较研究以国有土地上房屋征收为例于鹏1，孔腾2（1.北京理工大学,北京100081；2.中国人民银行德州支行，山东德州253000）［摘要］公共利益的需要是启动房屋强制征收的唯一合法理由。为增强房屋征收决定的合法性和正当性，应通过事前调查、广泛听取利害关系人意见、向相关部门及专家咨询等方式对公共利益的认定进行程序规制。［关键词］房屋征收；公共利益；程序规制［］D922.181［］A［］1008-9314(2014)02-0077-05［收稿日期］2014-01-21［作者简介］于鹏，北京理工大学法学院副教授，法学博士；孔腾，中国人民银行德州支行跨境办科员，法学硕士.公益（公用）征收是国家为了公共利益的需要，强制将私人财产的所有权或使用权收归国家所有，并给予私人一定补偿的国家强制行为。我国实行土地公有制，采取国家所有和集体所有两种形式。对于国有土地，公民只享有其使用权而无所有权。国有土地上房屋征收制度，可谓我国一项特有的征收制度。与此同时，对国有土地和集体土地上房屋的征收，我国实行“双轨制”。而实行土地私有制的国家或地区，通常没有独立的房屋征收制度，房屋征收依照土地征收的规定进行，因为对土地的征收也即意味着对附着于土地的建筑物及其他财产的征收。［1］虽然存在上述差异，但以“公共利益的需要”作为启动强制征收权的唯一合法理由是各国的共识。准确界定“公共利益”的内涵和外延，并对公共利益的认定程序进行必要规制，是实现房屋征收正义的关键。基于公共利益内涵的不确定性，行政机关在认定公共利益时享有较大的裁量空间。而公共利益认定程序规制的缺失，也加剧了政府与被征收人之间的冲突。“程序性制度没有在立法当中得以充分地体现、程序的理念未能在立法、司法等各个环节得以张扬”［2］，是房屋征收中一再出现暴力强拆，甚至流血冲突的主因。只有征收程序的合法性和正当性得到保障，“公共利益”才具有正当性，征收行为才具有说服力。一、房屋征收公益认定的立法现状与问题（一）立法现状目前，涉及国有土地上房屋的征收与补偿，我国已形成以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》和《国有土地上房屋征收和补偿条例》（下文简称《条例》）等法律、行政法规为配套的法律体系。其中，2011年颁布实施的《条例》涉及房屋征收中公共利益的认定，主要规定如下：1.公共利益认定的基本原则《条例》总则第3条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”决策民主指作出征收补偿相关决策、决定前应经集体讨论、听取公众意见；程序正当要求通过征收补偿信息公开、公众参与等程序制度规范行政权力，维护公民权利；结果公开是程序正当原则的一部分，将其单独列出主要是基于征收补偿结果和公众利益的直接相关性。决策民主、程序正当、结果公开是房屋征收补偿过程中一以贯之的统帅性原则，在征收决定中的公共利益认定环节同样应该遵循。2.公共利益的界定方式（1）抽象标准《条例》第8条采用概括加列举的方式确定了“公共利益”的大致界限。具体而言，“保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”概括性地界定了公共利益的范围，而“国防和外交的需要”、“由政府组织实施的基础设施”、“公共事业”、“保障性安居工程建设”和“旧城区改建”是构成公共利益的5种基本情形。《条例》第8条还有一条兜底条款，即“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。这一界定方式既保证了公共利益这一概念的适应性和开放性，又通过肯定列举在一定程度上限制了公共利益认定主体的裁量空间，具有合理性。（2）具体制约《条例》第9条规定，确需征收房屋的各项建设活动应符合国民经济和社会发展规划、土地[来自wWlw5u]利用总体规划、城乡规划和专项规划；制定以上规划时，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。其中，保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该规定将规划与征收联系起来，实质上把公共项目的建设前移，既提高了各类规划的社会参与性和科学性，又能保证房屋征收行为的必要性和合理性。3.公共利益的认定主体《条例》第4条规定，市、县级人民政府负责...