中国食品安全监管体制的纵向权力配置研究分析一、问题的提出及文献综述在我国政府监管领域，从纵向权力配置视角，一些国内学者对各个监管领域进行了研究，例如刘洋指出分级管理具有条块结合的特征，将统一管理与分段管理相结合，在这种体制之下存在协调失衡、地方政府以权谋私的现象。郝国庆认为地方政府没有必要成为一个全能机构，事情过多过杂反而不易于管理的精细化，地方政府应当主动接受上级职能部门的指导，使部分职能适当上移，提高监管的有效性;而且地方的经济发展也离不开职能部门的相关配合，在长期的合作中逐渐形成相互信任，实现监管的协调统一。刘洋进一步指出垂直管理在环保领域具有重要的意义，地方环保部门能够保持经济上的独立性，从而尽可能地减轻地方政府的干扰。余晖认为，垂直体系建立起来之后派出机构和地方政府之间的协调难度不降反升，不能够有力的处理地方保护主义难题。他还将纵向权力配置模式基本分为四种中央派出、中央一体化垂直、省以下一体化垂直和一般化对等分权。不论何种纵向权力配置模式，研究者都对它们所存在的弊端和问题加以了认真的研究，例如肖兴志、胡艳芳认为食品安全体制中的诸多漏洞导致了中国的食品安全事故频繁爆发。在现有的纵向配置原则下，中央、地方、企业三者之间的利益目标不一样，各监管机构之间存在着一种激励不相容的状态。陈鲁峰认为属地管理可以准确及时的发现存在的问题、降低行政成本、保障产品质量，但是会导致机制不够健全，因此文章从总体上支持属地管理机制，而否认垂直一体化的管理模式。孙发锋在文中对垂直管理系统的启用原因、缺陷和改进建议都进行了详细的描述，认为构架垂直管理体系的关键就是要协调好地方与中央的关系，形成良性互动，达到集合二者的优势共同管理社会公共事务。尹振东则利用契约理论建立实证模型，比较垂直管理与分级管理的优劣。研究发现，在不同情况下，两种管理方式各有所长。当考评方案容易运作且项目实施所带来的预期损失率较大时，垂直管理体制更好一些;当考评方案难以运作且项目实施所带来的预期损失率较小时，分级管理体制优于垂直管理体制。此外，海外学者也十分关心中国政府监管体系中央地方关系问题，如美国学者毛学峰曾经在一篇以工商、质监、药监、证监、保监等多个监管部门的垂直管理改革为研究对象的论文中，提到垂直管理式的软集权改革，在有效打击地方保护主义的同时，却带来了部门垂直保护主义的后果。谭伟强和杨大利则发现，在分权监管体制下，保障食品安全与给地方经济创造就业机会存在一定程度的矛盾。特别是对于地方政府而言，经济发展与监管之间存在某种两难的政策困境。纵观以上学者对食品安全监管体制纵向权力配置研究中，可以看出学界对以上问题的主要对策集中于:加强立法，完善食品安全监管的法律制度保障;变分段监管为垂直监管，或强调地方政府监管责任，加强属地管理。而我们认为，要理解垂直管理或者地方分级管理体制，必须要在特定的环境中考虑其特定的各种影响因素，在特定的制度体系中加以评论，然而很少有学者对食品安全监管体制的演化过程进行说明，并厘清纵向权力配置机制形成的宏观制度成因。简而言之，本文的研究将聚焦于回答以下问题:中国食品安全监管体制在纵向权力配置机制上经历了怎样的改革进程和历史变化?如何从中央地方关系的宏观角度解释这种历史变化过程及现状的存在?怎样才能更好地改进和优化中国食品安全监管体制的纵向权力配置机制?二、1992年以来食品安全监管体制纵向权力配置机制的发展(一)地方分级管理阶段(1992-1995)1991年6月份，当时的卫生部下发了一个重要的通知，即《关于卫生监督监测工作实行分级管理的通知》，由此开始，中国食品卫生管理开启了地方分级管理的阶段，通知主要确定了上级监管单位的职责，同时规定上级政府监管单位不准越权监管，此外要求上级监管机构要尊重当地监管机构的意见，进行监测时，应与当地的卫生行政部门协调统一，并及时将统计资料送交给当地的监管机构。此次分级管理改革意义重大，表明食品工业领域内企业基本成为独立经营的主体，完成了政企分离，政府也从原来行业管理模式中对食品企业的微观经济...